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改革規劃體制 更好發揮規劃戰略導向作用

來源:光明網-學術頻道2019-12-03 09:43

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  作者:中國人民政治協商會議第十三屆全國委員會常務委員、經濟委員會副主任 楊偉民

  一、規劃在社會主義市場經濟中的作用

  中國實行社會主義市場經濟,基本涵義是使市場在資源配置中起決定性作用,更好發揮政府作用。如何更好發揮政府作用,黨的十八屆三中全會明確指出,“政府要加強發展戰略、規劃、政策、標準等制定和實施”,并指出,中央政府要“健全以國家發展戰略和規劃為導向、以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調控體系”。黨的十九大提出“發揮國家發展規劃的戰略導向作用”。因此,編制實施規劃,是發揮政府作用的重要內容。

  規劃是為達到某種目標,對規劃對象,如經濟發展、空間發展未來狀況的設想、謀劃、部署或具體安排。實行市場經濟不是不要規劃了,不是否定規劃的作用,但規劃的目標、內容必須符合市場經濟的原則。在不同的經濟體制下,規劃有不同的功能;不同的規劃,有不同的功能。現階段,中國政府編制的發展規劃和空間規劃,主要有四種功能:

  第一,是社會共同的行動綱領。規劃在編制過程中,廣泛聽取了社會各界意見,在一定范圍、一定程度上凝聚了社會共識,規劃就是將這種社會共識凝聚成國家意志的表達形式。只有思想上大家一致認為應該這樣做,行動上就會自覺地這樣做,一定意義上,這種規劃也是協商的結果,是協商民主的一種形式。一個國家特別是趕超型的發展中國家,必須認準一個方向、一個目標,最大限度地凝聚全社會共識,一步一個腳印地向前邁進。根據發展階段,制定發展規劃,一屆接著一屆辦、一代接著一代干,是中國經濟發展取得成功的一條重要經驗。

  第二,是引導資源配置的工具。市場經濟的一般規律是市場決定資源配置,政府不是資源配置的主體,但政府可以通過規劃引導資源向國家戰略指明的方向配置。在基礎設施短缺時,通過編制五年規劃或基礎設施專項規劃,引導資源向基礎設施領域配置;在城市化發展的時代,可以通過編制城市化規劃,引導資源向城市集中;在創新驅動發展時代,可以通過編制規劃,引導創新資源向科技革命和產業變革的領域集聚,等等。

  第三,是政府履行職責的依據。市場經濟下政府履行職責,首先應該依法。但有些職責的履行,僅依法還不夠,還要依據規劃。任何一部法律都不可能細化到政府應該如何做些什么。相對于法律,規劃的靈活性在于,可以根據不同發展階段、經濟周期、財力狀況,使政府制定的財政政策、貨幣政策、產業政策、區域政策等既符合短期經濟運行的特點,又符合長期規劃的目標任務。當然這種目標和任務不僅是經濟增長速度,也包括如防控金融風險、保護環境、城鄉區域協調、公共服務均等化等。這樣,政府就能依據規劃,公開透明地履行職責。在這個意義上,規劃是政府定的,但也是“管”政府的。

  第四,是約束市場行為的“第二準則”。在市場經濟條件下,企業生產經營、開發建設首先要依法。但任何一部法律也不能清晰劃定企業在哪些空間可以開發建設、哪些空間不可以開發建設。法律只能定性,可以規定自然保護地、基本農田不能開發建設,但自然保護地、基本農田以及其他禁止開發的區域,只有落在具體的空間,劃清楚范圍,這時,法律規定才能落實,判決才有依據。通過編制空間規劃,劃定生產、生活、生態空間,劃清各類空間界限,可以告訴市場主體,哪些空間可以干什么、不可以干什么。這樣,才能避免空間發展中的無序。所以,在這個意義上,空間規劃是對法的有益補充,是公民、法人必須遵循的行為準則。

  二、中國規劃體制改革取得初步成效

  中國從1953年開始編制中長期計劃,即“一五”計劃,目前已經編制實施了十二個五年計劃或規劃,正在實施第十三個五年規劃。從“十一五”開始,計劃改成了規劃。改革開放后,特別是確立社會主義市場經濟改革目標后,中國規劃的內容已經發生根本性變化。美國有的官員說:“中國正在實施‘十三五’規劃,這一規劃本身就是計劃經濟的標志”。這一指責毫無依據,我懷疑美國起草這個文件的人是不是看過“十三五”規劃,即使看了是不是看懂了。記得當年在進行“十一五”中期評估時,吳敬璉、林重根等請了美國幾位諾貝爾經濟學獎獲得者參與,我代表國家發改委向他們介紹“十一五”規劃,他們認為我國的“十一五”規劃定得很好,只是在實施中還要改進。這是因為,中國的發展規劃,特別是每五年形成的規劃建議和綱要,已經和社會主義市場經濟融為一體了,已經是市場經濟的規劃,而不是計劃經濟的計劃了。因為規劃已經實現了“六個轉變”:

  第一,向清晰界定政府和市場作用的規劃轉變。現在的五年規劃綱要,已經明確了哪些是引導市場主體行為、靠市場配置資源實現的,哪些是政府依據其職責必須完成的。生產什么、生產多少,完全是企業的事,規劃中的產業發展內容,是根據發展階段和趨勢,給市場主體指明一個方向,至于企業是否按照規劃確定的方向發展,完全是企業自己的事,政府的任務是創造相應的制度環境和政策環境,希望朝這樣的方向發展。同時,公共服務、保護環境等政府應該履責的規劃內容,是政府向人民的莊嚴承諾,必須確保完成。

  第二,向科學區分目標性質的規劃轉變。從“十一五”規劃開始,中國五年規劃的指標已經改為預期性和約束性兩類。預期性指標是國家期望的發展目標,主要依靠市場主體的自主行為實現;約束性指標是政府履行職責的需要,是中央政府在涉及公共利益領域對地方政府和中央政府有關部門提出的要求。預期性指標主要集中在經濟發展領域,約束性指標主要集中在公共服務和資源環境領域。任何國家的政府都要履行公共服務和環境保護的職責。當年“十一五”規劃確定能耗降低20%,主要污染物減少10%的約束性指標,很多方面不被理解,實現起來也很不容易,但若沒有當年的不容易,就不會有今天全社會的環境意識,也不會有今天環境質量的改善。

  第三,向融入全球經濟體系的規劃轉變。現在的規劃是在中國對外開放大門越開越大環境下編制的,是內外需協調、進出口平衡、引進來和走出去并重、引資和引技引智并舉,積極參與全球經濟治理和公共產品供給的規劃,規劃內容是向所有經濟體開放的,是歡迎各國企業來參與的。在“十三五”規劃中,既規劃了中國自身擴大對外開放的戰略、任務和政策,也規劃了積極承擔國際責任和義務、參與應對全球氣候變化、落實自身減排承諾、擴大對外援助、主動參與2030年可持續發展議程等內容。

  第四,向更加重視人的發展和可持續發展的規劃轉變。現在的規劃,已不再是單純的經濟發展規劃,而是經濟發展、人的發展、可持續發展“三結合”的規劃,而且人的發展和可持續發展的分量越來越重。從指標來看,“十一五”規劃綱要主要指標有22個,其中經濟發展的5個,人的發展的10個,可持續發展的7個;“十二五”規劃綱要主要指標有24個,經濟發展的4個,人的發展的12個,可持續發展的8個指標;“十三五”規劃綱要,有25個指標,經濟發展的6個,人的發展的8個,可持續發展的10個指標。從任務來看,“十一五”規劃綱要到“十三五”規劃綱要,涉及人的發展和可持續發展的內容越來越多。

  第五,向深化改革和制度建設的規劃轉變。從“七五”計劃開始,就專門設置了“經濟體制改革的目標和任務”一章,此后,從八五“計劃”至十三五“規劃”,都專門規劃了經濟體制改革問題。所以,現在的規劃,既是發展的規劃,也是改革的規劃。

  第六,向編制方法程序規范化制度化的規劃轉變。早在1999年,國務院辦公廳就轉發了國家計委《關于“十五”規劃編制方法和程序的若干意見》,明確了“十五”計劃的構成,界定了各類規劃的性質作用,并對規劃編制方法和程序作出規范。2005年,國務院發布了《關于加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》(國發〔2005〕33號),將國民經濟和社會發展規劃分為總體規劃、專項規劃和區域規劃三類,進一步對編制程序和方法作了規定。雖然現在規劃法尚未出臺,但五年規劃綱要的編制方法和程序,已經基本形成。

  三、中國規劃體制改革的任務

  盡管中國的規劃已經發生了根本性轉變,但仍有不少方面還不能很好適應建立完善的社會主義市場經濟體制的要求。我們改革的目標是改掉傳統的計劃經濟體制,規劃體制是計劃經濟體制的一個重要組成部分,但規劃體制改革一直沒有納入改革日程。我們在2001年提出規劃體制改革的設想,經當時的發展計劃委員會主要領導批準,由規劃司組織開始了規劃體制改革研究,確定了6個市縣進行試點,現在的“多規合一”,實際上是十幾年前試點的繼續,后來形成了《關于規劃體制改革若干問題的意見》,在此基礎上形成了2005年國務院《關于加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》。但之后,規劃體制改革基本上停滯了,當年規劃體制存在的問題,現在仍然存在。習近平總書記在2014年中央經濟工作會議上明確要求“要加快規劃體制改革,健全空間規劃體系,積極推進市縣‘多規合一’”,但現在加快規劃體制改革的任務尚未落實。“多規合一”只是規劃體制改革的一個任務,并不是全部。規劃體制改革的主要任務有:

  第一,減少規劃數量。無論是專項規劃、區域規劃都太多了,很多十幾年前已經統一思想不用再編制規劃的行業,現在又開始編制規劃了。區域規劃和城市群規劃是必要的,但本質上是一類規劃。到底什么領域要編制規劃,什么領域沒有必要編制規劃,要有一些基本的原則,市場配置資源的領域,沒有必要編制專項規劃或行業規劃,更不要把部門工作當作規劃來編。區域規劃和城市群規劃也不是隨隨便便把相鄰地區或城市畫一個圈就編制一個規劃。在編制“十四五”規劃時,要把這些改革任務落實下去,切實大幅度減少規劃數量。

  第二,改革規劃內容。一些專項規劃要明確編制的指導思想,要給市場指明方向。新產品新產業新業態是規劃不出來的,而新產品新產業新業態在市場上涌現后再去規劃,很容易帶來重復建設、產能過剩,應該抓住核心技術等問題去規劃。區域規劃和城市群規劃不是經濟發展的規劃,要搞清楚規劃對象是什么?規劃對象是在地方規劃層面解決不了的突出問題,如基礎設施的互聯互通、市場的一體化、公共服務均等化,若變成相關地區或城市發展規劃的簡單相加,定位、產業、項目的匯總,就沒有必要編制了。

  第三,界定規劃功能。目前各級、各類規劃之間缺乏明確的分工和聯系,功能定位模糊。發展規劃、城鄉規劃、土地規劃,三大體系相互獨立,關聯度差、交叉重疊。上下之間的規劃,大都是從“戰略”到“戰略”的簡單重復,只有戰略,沒有戰術、沒有戰役,內容雷同,上下一般粗,上級規劃不能很好地為下級規劃提供依據,下級規劃不能很好地落實上級規劃。

  第四,健全空間規劃體系。空間規劃是國家空間發展的指南,是可持續發展的空間藍圖,是各類開發建設活動的基本依據。根據中央部署,當前有關部門正在積極推進相關工作。需要強調的是,全國主體功能區規劃是空間發展的頂層設計,在探索過程中,必須毫不動搖地堅持主體功能區制度,嚴格按照主體功能區定位推動發展。

  第五,推進市縣“多規合一”。市縣層面空間單元小,沒有必要像國家和省級那樣,編制那么多規劃。重點是統一編制市縣空間規劃,實現一個市縣的土地規劃、城鄉規劃、生態環境保護規劃等的“多規合一”,形成一個市縣一個空間規劃、一張藍圖,一張藍圖干到底。考慮到《憲法》規定“縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃”,縣級五年規劃綱要還不能取消,但可以考慮在法律授權下,開展縣級五年規劃納入空間規劃試點。市縣空間規劃要根據主體功能定位和省級空間規劃要求,劃定城鎮空間、農業空間、生態空間三類空間,明確城鎮建設區、工業區、農村居民點,以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地等的保護邊界。

  第六,規范規劃編制程序。目前各級各類規劃編制的各個環節,包括銜接、批準、頒布、評估、調整,以及規劃編制過程中各級黨委、人大、政府、規劃主管部門、行業主管部門各自的職責等,都是按不成文的慣例進行的。哪些規劃應由行業主管部門編制,哪類規劃需要綜合部門編制,哪些規劃應由國務院審批等,沒有明文規定,帶來規劃工作中的隨意性較大、部門間政出多門、互相“扯皮”甚至相互掣肘。規劃編制中,地方領導的話語權過大,聽取企業、社會組織、居民的意見不充分。2003年,我們曾起草形成了《規劃編制條例》,當時沒有通過是覺得條件不成熟,現在,條件已經成熟。按照全面依法治國的要求,應該制定《規劃編制條例》,使規劃編制走上法治化軌道。

  *?本文是作者在2018年10月19日首屆“中國發展規劃研討會”上的發言,略有刪改。

  本文刊發于《中國行政管理》2019年第8期,注釋略

[ 責編:李貝 ]
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