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發展規劃定位的理論思考

來源:光明網-學術頻道2019-12-03 09:45

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  作者:清華大學公共管理學院教授、副院長,清華大學中國發展規劃研究院執行副院長 楊永恒

  發展規劃作為一種戰略性、前瞻性、導向性的公共政策,是國家加強和改善宏觀調控的重要手段,也是我國政府履行經濟社會管理職責的重要依據,在凝聚發展共識、引領發展方向、配置公共資源、實現戰略目標等方面發揮著不可替代的作用,是促進我國經濟持續健康發展、推動社會全面進步的重要“秘訣”。中華人民共和國成立以來,我國先后編制了十三個五年計劃或規劃,這在世界上是獨一無二的,對中國經濟社會發展起到了巨大的引領和推動作用。經過近七十年的發展,規劃已經從計劃經濟條件下的指令性計劃,逐漸演變成為市場經濟條件下國家管理經濟社會發展的戰略性、綜合性的指導性規劃。站在新的歷史時期,總結梳理我國發展規劃領域的實踐創新和探索,從現代國家治理的角度理解和認識規劃的功能和定位,對于有效發揮國家發展規劃的戰略導向作用,具有十分重要的意義。

  一、我國發展規劃的實踐演進

  中華人民共和國成立以來,我國先后編制了十三個五年計劃或規劃,圍繞規劃的理念、體制、方法等進行了大量的創新和探索,積累了豐富的實踐經驗,形成了相對成熟的模式,在規劃的科學化、制度化和規范化方面邁出了重要步伐。尤其是改革開放以來,隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步建立和完善,我國規劃在功能定位、規劃體系、編制程序和實施機制等方面不斷探索和完善,具體體現在以下四個方面。

  一是規劃功能定位更加清晰。我國自1953年開始制定五年計劃以來,圍繞規劃的功能定位,進行了大量的實踐探索和理論思考。經過近七十年的發展,我國發展規劃已經從計劃經濟條件下的指令性計劃,逐漸演變成為市場經濟條件下國家管理經濟社會發展的戰略性、綜合性的指導性規劃。尤其是“十一五”以來,“五年計劃”正式更名為“五年規劃”,規劃內容從以經濟領域為主逐漸拓展到了經濟、社會、文化、環境、生態等多個重要領域,規劃的空間屬性也在逐漸強化,逐漸成為國民經濟和社會發展在時間和空間上的一種戰略布局,成為闡明國家戰略意圖、明確政府工作重點、引導規范市場主體行為的發展綱領。

  二是規劃體系更加健全。針對規劃實踐中各級各類規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接協調等現象,我國大力推進了規劃體制改革,并于2005年印發了《國務院關于加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》,提出建立“三級三類規劃管理體系”,經過十多年的實踐探索,逐漸形成了以國民經濟和社會發展總體規劃綱要為統領,專項規劃、區域規劃、地方規劃、年度計劃等為支撐的發展規劃體系。2011年,國務院批準發布《全國主體功能區規劃》,旨在推進形成人口、經濟和資源環境相協調的國土空間開發格局,為統籌各類空間規劃奠定了基礎。2018年底,中共中央、國務院印發《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》(中發〔2018〕44號),提出了以國家發展規劃為統領,以空間規劃為基礎,以專項規劃、區域規劃為支撐,由國家、省、市縣各級規劃共同組成的“三級四類規劃體系”,成為統一我國規劃體系的基本遵循。

  三是規劃編制程序更加科學。規劃編制過程是統一思想認識、凝練社會價值、形成共同目標的公共政策過程,需要科學的編制程序和廣泛的社會參與。尤其是“十五”以來,我國圍繞規劃編制程序開展了大量探索,加強了規劃的前期研究工作,完善了規劃編制的銜接協調機制,建立健全了規劃編制的公眾參與和專家論證制度,規范了規劃的審批管理制度,逐步形成了相對成熟穩定的規劃編制程序,在推進規劃編制的科學化、制度化和規范化方面邁出了堅實的步伐,真正實現了“匯聚眾智”、“開門編規劃”。

  四是規劃實施機制更加完善。規劃的生命在于實施,規劃的權威也在于實施,不能有效實施的規劃不過是“空中樓閣”、“鏡中花水中月”。為有效發揮規劃引領發展的戰略導向作用,我國逐步建立了黨總攬全局、人大依法監督、政府主抓落實、群團組織積極配合、社會力量廣泛參與的規劃實施機制;通過編制專項規劃和年度計劃,實現規劃指標和任務在重點領域和不同年度的有效分解和落實;區分了預期性和約束性指標,明確了預期性指標主要依靠市場主體自主行為實現、約束性指標主要依靠公共資源確保實現的原則,理順了規劃實施中的政府和市場關系;建立了“年度監測評估—中期評估—總結評估”的規劃評估體系,實現了對規劃實施情況的全程動態監測;加強了財政預算與規劃實施的銜接協調,強化了規劃實施的財力保障。

  改革開放40年的輝煌成就表明,規劃是國家加強和改善宏觀調控的重要手段,也是社會主義市場經濟條件下處理政府和市場關系、發揮市場配置資源的決定性作用、更好發揮政府作用的重要制度創新,集中體現了我國的政治優勢、制度優勢和道路優勢。但同時也要看到,當前我國發展規劃定位還不夠清晰,很大程度上折射了我國政府在職能定位上還存在的缺位、越位和錯位現象——在公共服務等應由政府配置資源的領域,規劃的內容不夠實;在環境治理、生態保護等具有極大外部性的領域,規劃的約束性不夠強;在產業發展等本應由市場配置資源、發揮主要作用的領域,干預過多,扭曲了市場信號;而在“市場失靈”和“政府失靈”的領域,為社會力量參與所提供的平臺和環境還不夠。科學編制和實施規劃,核心在于厘清規劃在資源配置和政府職能履行中的定位,以更好地發揮規劃的戰略導向作用。

  二、規劃與現代政府職能

  (一)資源配置中的政府、市場和社會

  原始社會時期,人們過著散居和自給自足的生活,面臨的都是個體或家庭的問題,很少有群體性活動。隨著社會的進步,尤其是工業時代的發展,人們更多地聚居到城市,出現了許多公共問題,依靠個體很難解決,代表公共利益的政府應運而生。

  市場機制的出現,實現了資源通過自由競爭與自由交換進行配置,極大地解放和發展了生產力,推動了經濟社會的發展和進步。完全競爭的市場結構是資源配置的最佳方式,但在現實中很難全部滿足,產生了“市場失靈”。導致市場失靈的主要原因包括公共產品、外部性、自然壟斷和信息不對稱性等。例如,由于公共產品(如城市道路、治安等)具有非排他性,企業無法從公共產品的提供中獲得足夠的回報,提供公共產品的激勵極為有限。如果政府不能承擔提供責任,就會出現供給不足。此外,市場機制沒有能力實現公平,也是眾所周知的。

  解決市場失靈、促進社會公平,就需要政府參與資源配置。政府通過財稅活動以及相關政策的制定、調整和實施,配置公共資源并引導社會資源的流向,使資源在公共部門與私人部門之間進行合理配置。例如,政府提供公共產品可以由公共部門直接提供,也可以通過稅收、補貼或其他手段鼓勵企業或社會力量生產。政府通過資源配置,來滿足公共產品需求、提供有效制度供給、實施公平的社會政策,從而為公眾提供更好的服務、為資本提供更好的環境、為窮人提供更好的福利。

  政府配置資源有助于解決市場失靈,但政府干預手段如稅收、補貼、價格管制等也會帶來公共資源的無效配置,導致公共產品供給的高成本、低效率、不公平和尋租等問題,即所謂“政府失靈”。公共資源配置的非公開、非公平和非公正,有可能會出現公共產品供給的不均衡,尤其是對于那些在公共資源配置中缺乏表達的弱勢群體,可能會出現公共產品供給不足的現象,即所謂的政府“缺位”。當前,我國優質公共資源越來越多地集中在城市、東部地區和少數公共機構,產生了較為嚴重的城鄉差距、區域差距和群體差距,形成了不平衡和不充分的發展,這也是政府失靈的一種體現。

  “市場失靈”和“政府失靈”的存在,為社會組織或非營利組織參與公共產品供給提供了機會。社會組織獨立于政府體系之外,具有一定程度的公共性質并承擔一定的公共職能,這一點跟政府相似;社會組織具有柔性的組織模式,不具有復雜的官僚體制和排他性的壟斷權力,這一點跟企業相似;社會組織具有單一、趨同的組織價值,這一點跟企業也相似,只不過社會組織追求公益價值,企業追求商業價值。從全球范圍來看,許多現代國家采用了多樣化的公共產品提供方式取代政府單一提供方式,強調非營利組織在公共產品供給中的重要作用,以彌補“市場失靈”和“政府失靈”帶來的“真空”,尤其是面向特殊群體或者針對特定的公共產品類別。事實上,很多非營利組織如慈善組織或基金會,在扶助弱勢群體(促進公平正義)、推進環境治理(抑制負外部性)等方面發揮著越來越重要的作用。

  因此,現代國家治理體系應當構建良性的政府、市場和社會關系,促進政府、市場和社會的積極有效互動,發揮好市場在配置資源尤其是私人市場資源中的決定性作用,政府在配置公共資源中的主導性作用,以及發揮社會力量在配置資源中的補充性作用。政府的作用主要在于提供公共產品、營造政策環境、配置公共資源、實施有效監管等方面,同時要為市場和社會有效發揮作用創造公平的競爭環境、優質的運營環境和高效的政府服務。在政府、市場和社會三者關系中,最重要的是政府和市場的關系,尤其是在社會組織發育不成熟的國家或地區。正如十八屆三中全會決定指出,現代國家治理體系要“處理好政府和市場的關系,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”;十九大報告進一步重申“使市場在資源配置中起決定性作用,更好發揮政府作用”。

  (二)規劃是政府配置資源、履行職能的重要手段

  現代社會的政府職能,主要考慮公平因素以及在效率方面可能帶來市場失靈的四種因素即公共產品、外部性、自然壟斷和信息不對稱。只有當市場不能在公平和效率方面產生滿意結果時,政府干預才是合理的。因此,現代治理中政府的作用主要有兩類:一是解決市場失靈,如提供公共產品(如城市道路、義務教育、國防安全)、解決外部性效應(尤其是抑制負外部性,如環境污染、傳染病控制)、加強對壟斷企業的規制(對電力、供水等公用事業的價格管制)、克服信息不對稱(加強對醫療行業的監管);二是促進社會公平正義,如保護窮人、消除疾病、提供社會保險等。

  第一,規劃要服務于和服從于政府職能履行。在我國,構建現代國家治理體系,需要政府、市場和社會共同作用,尤其是處理好政府和市場的關系,既要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用、使各微觀主體在市場機制的作用下充分發揮活力,又要更好地發揮政府作用,有效避免宏觀失衡和市場的盲目性。政府的作用主要在于提供公共產品、營造政策環境、配置公共資源、實施有效監管等方面,同時要為市場有效發揮作用創造公平的競爭環境、優質的運營環境和高效的政府服務。規劃作為政府確定公共目標、配置公共資源、履行職能的重要工具,要服務于和服從于政府的作用發揮和職能履行。

  第二,規劃要平衡好政府、市場和社會在資源配置中的關系。規劃要處理好政府、市場和社會在配置資源中的作用,促進政府力量、市場力量和社會力量達到某種程度的均衡,才能有效推動整個國家的有序發展。編制和實施規劃,并不是要代替或干預市場。在一般性競爭領域,政府對市場的不當干預,如產業保護和補貼政策,會導致市場信號混亂、市場價格扭曲、市場秩序紊亂,進而引發一系列非效率性的資源分配。我國在汽車、鋼鐵、光伏等產業出現的產能過剩現象,就跟政府干預不當有關。北京實行機動車尾號限行措施,導致很多本來只需要一輛車的家庭不得不購買第二輛車;后期追加實施的限購措施,使得很多購車“剛需”難以及時滿足,而很多“非剛需”家庭擔心未來買不到車,不得不提前參與搖號購車,這些都嚴重扭曲了市場真實的供求關系。因此,對于市場能夠很好發揮作用的領域,不應該再實施政策干預,不應該再編制規劃。

  第三,規劃也不是對市場和社會的直接管理,而是通過建立規則和指南去管理市場和社會。在現代法治社會中,對市場主體和社會主體的管理應該主要依據法律而不是規劃。但是,規劃可以針對市場監管和社會管理中存在的突出問題和矛盾,就法律法規體系或者監管體系本身的建設和完善做出部署。例如,“十三五”規劃提出:“健全統一規范、權責明確、公正高效、法治保障的市場監管和反壟斷執法體系”,就是要解決當時我國市場監管和反壟斷執法體系中存在的問題。因此,規劃不是對市場和社會的直接管理,而是要建立一些指南和規則去管理市場和社會,或者對現有的指南和規則做出調整,以更好地規范、約束和引導市場和社會主體的行為。

  第四,規劃編制本身是一個社會動員過程。規劃是不斷統一思想認識、凝練社會價值觀、形成共同目標的過程。規劃的核心意義在于通過調動政府、企業、社會組織和個人的廣泛民主參與,明確共同的發展目標,并通過配置公共資源、引導市場資源和社會資源,來共同推動國家發展目標的實現。正如習近平總書記指出,以五年規劃引領經濟社會發展,是我們黨治國理政的一個重要方式。在黨中央統一領導下,集中全黨全國智慧,制定和形成引領經濟社會發展的中長期規劃,成為全國各族人民的共同愿景,這也集中體現了我國的政治優勢、制度優勢和道路優勢。

  三、對發展規劃定位的建議

  規劃作為政府管理經濟和社會的公共政策手段,在現代國家治理體系中應體現四個主要特征——管理國家發展的綱領、提供公共產品的指南、配置公共資源的依據、面向人民群眾的承諾,旨在闡明國家戰略意圖、明確政府工作重點、引導市場主體和社會主體行為,形成推動國家發展合力。

  第一,規劃應該是管理國家發展的綱領。提出未來五年,甚至十年、二十年的發展愿景、發展藍圖和目標,重點是闡述國家的戰略意圖來引領國家發展,尤其是處理好政府與市場、發展與保護、近期與遠期、“有所為”與“有所不為”等關系。重點要把握好:

  1.規劃要平衡好政府和市場的關系,既要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用、使各微觀主體在市場機制的作用下充分發揮活力,又要克服市場的盲目性、規范市場而不是代替市場,還要加強宏觀調控、保持經濟平穩運行。

  2.規劃既要培育和促進發展,同時也要管理發展。多數規劃是促進增長的,但也有些規劃是約束增長的,約束一時一地的增長,是為了長期、全面、協調的增長。

  3.規劃要保障平衡,使經濟增長、基礎設施、資源環境、公共服務、人口相互均衡分布,過快過度的經濟增長會給資源環境、公共服務、基礎設施帶來壓力,并可能導致生活質量的下降。

  4.規劃還要通過稅收、財政等手段促進經濟的平穩、可持續發展,如經濟總量的平衡和經濟結構的及時調整。在我國,經濟調節和宏觀調控就是國家發展規劃的重要內容,但基層發展規劃在這方面涉及較少。

  第二,規劃應該是提供公共產品的指南。公共產品是存在市場失靈的領域,需要政府負責提供,而且公共產品提供的數量和水平也應隨著經濟社會發展以及政府財力的增加而進行動態調整。規劃應該就未來5-10年公共產品提供的內容、種類、數量和水平予以規定。公共產品包括:

  1.基礎設施和公共服務產品——面向人民群眾的公用事業和教育、醫療、文化、體育等服務,以及面向企業的公平的市場環境、優質的運營環境、便捷的基礎設施、高效的政府服務等。

  2.生態環境產品——如環境治理、生態保護等,具有很強的外部性,不專屬于某個人或某個群體,旨在為全社會創造健康的生存環境,遏制負外部性,促進可持續發展。

  3.制度性公共產品——主要針對市場監管和社會管理中的突出問題,就制度體系本身的建立、修訂和完善做出部署,如環境監管標準的調整、市場監管和社會管理制度的完善、政府監管體系的建設等,以創造更好的制度預期,引導市場和社會主體的行為。

  第三,規劃應該是配置公共資源的依據。按照國家發展戰略意圖和公共產品提供指南,來明確政府工作重點,配置公共資源,包括對公共資源的重點投入領域進行調整。在促進社會公平正義方面,進行公共資源配置的傾斜,如保護窮人、消除疾病、提供社會保險等。規劃作為政府提供公共產品的指南,也是引導市場主體和社會主體參與公共產品生產的指南;提供的制度性公共產品,實際上也是在引導市場主體的行為方向,明確各類市場主體參與資源配置的行為邊界。

  第四,規劃應該是面向人民群眾的承諾。規劃闡明了國家戰略意圖,描繪了未來5-10年我國經濟社會發展的宏偉藍圖,不僅明確了未來5-10年政府的工作重點,更為重要的是,它是面向全國各族人民的施政承諾。明確政府的工作重點,實際上也是對政府行為的規范和約束。越是基層的規劃,例如市縣級發展規劃,內容應該更加聚焦公共產品和服務供給等民生領域,應該更加具體,更具有可操作性。

  黨的十九大報告指出,“創新和完善宏觀調控,發揮國家發展規劃的戰略導向,健全財政、貨幣、產業、區域等經濟政策協調機制。”站在新的歷史時期,進一步明確發展規劃的功能和定位,不僅有利于更好地發揮國家發展規劃的戰略導向作用,而且對于推進國家治理體系和治理能力現代化、完善中國特色社會主義發展模式必將產生深遠而重大的影響。

  本文刊發于《中國行政管理》2019年第8期,注釋略

[ 責編:李貝 ]
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