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完善和創新五年規劃編制的幾點思考

來源:光明網-學術頻道2019-12-03 09:46

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  作者:中央財經委員會辦公室經濟二局副局長 董煜

  一、創新編制方法

  規劃編制方法是規劃成功的前提。好的規劃,不是關在房間里寫出來的,不是拍腦袋拍出來的,而是經過認真的分析和科學的預測研究出來的。在前期研究階段,原有的方式主要是委托課題和調研,匯總各部門、各地方和各領域專家的建議。過去也提過一些創新的設想,但當時的技術條件還無法提供有效的支撐。信息技術發展到今天,有必要且有足夠條件在規劃編制中發揮更大作用。

  一是運用大數據做好前期研究。過去規劃編制對大數據的應用,很大程度上還停留在其統計意義上。當然整合各類規劃資料、建立一個規劃數據庫是必要的,但這還是初級的工作。真正把大數據的預測分析功能用起來,將改變我們思考規劃的方式。如,國際上的規劃一直非常注重把人口情況分析作為規劃的最重要前提,而現在運用大數據技術后,可以真正客觀、及時、準確地反映人口的基礎結構、變動趨勢,特別是對人的行為的分析和匯總將是全新的課題,今后編制規劃時,著眼點和基本邏輯都會隨之做出調整。這樣,才能讓規劃的任務跟著人走,更好滿足人民日益增長的美好生活需要,也能更合理地做好城鎮化和空間布局的規劃。同理,關于產業的規劃,也應在分析企業行為及其邏輯和趨勢的基礎上進行。由大數據分析得出的企業行為變化情況,更貼近市場實際情況和瞬息萬變的形勢,也有助于改進傳統的產業規劃方法,編制出能更好引導市場預期的內容。

  二是運用技術手段提高編制效率。除了大數據,還有相當多技術方法可以用在規劃編制的各個環節。一方面在有關重要內容的研究中有更大的選擇余地,如新的監測和信息獲得能力,可以對完善指標體系、提出新的指標等提供較大支持。另一方面在進入到規劃正式編制階段后,傳統的碼字改稿模式也應得到升級。如,只要設計出適當的技術輔助軟件,提供智能檢索參考文獻、智能分析篇章結構、智能提醒交叉重復,以及自動生成修改說明等功能,將在很大程度上提高規劃編制的效率,使規劃編制人員從相對費時的一些簡單勞動中解放出來,更好集中精力思考規劃的重大問題。此外,技術手段在規劃實施評估中也能起到很大的輔助作用,如衛星遙感技術用于空間分析等。

  三是綜合提煉分析規劃建議。每次五年規劃的研究階段,規劃編制部門都能收到海量的研究報告和建議,過去一般采取分工閱讀推薦的方式,既容易錯過一些好的建議,也難以橫向對比分析。如何從這些浩瀚的信息中提煉出最有用的建議,也可以通過智能化的輔助手段實現。可建立一個研究報告和建議的信息庫,智能分析和生成主要觀點,節省閱讀時間,同時又能就其中的某個領域篩選相關觀點,隨時供編制人員參考。對規劃建言獻策工作,也可采用智能歸類的方法,方便后期處理和遴選。

  二、創新規劃內容

  規劃編制工作從前期研究階段起,就應該對未來規劃的基本結構和內容進行研究。這里所說的內容創新,還不涉及未來規劃的實際內容,只是從編制工作目前階段出發,提一些如何思考內容設置的建議。

  一是進一步完善創新規劃結構。最近幾個五年規劃的結構,其邏輯基本是一致的,“十四五”規劃是繼續延續這樣的模式,還是做一些比較大的探索創新?有的創新,不一定是對內容如何顛覆,只要結構上略作變動即可體現。如,規劃通篇應體現以人民為中心的思想,那么改變一下先經濟后社會的老模式,把提高人民生活質量在各項任務中的順序往前提可否?再如,在創新部分,應把人作為創新的第一要素,那么把人才工作放到第一條可否?當然,也要考慮內容服從形式還是形式服從內容的問題,結構再精巧、辭藻再華麗,如果過于注重形式而忽視了內容的合理性,就會變成舍本逐末,反而突不出主題。

  二是進一步改進規劃指標和專欄。過去幾個五年規劃的內容中,有兩個讓各部門和地方非常關注的核心問題,即指標和專欄。“十一五”規劃提出的約束性指標和專欄的創舉之所以成功,就是因為在現行體制下抓住了“痛點”、撓著了“癢處”。在可預見的未來,規劃權威依然會在很大程度上通過這些來體現。但同時也要考慮,在哪些方面還可以拓展,要讓五年規劃有一些獨一無二的、無可替代的招牌手段,而且這些得是部門和地方非常重視的,這樣規劃才能管用、才能真正統領其他規劃。如,關于指標,“十四五”的特點是后小康時代的第一個五年,建設現代化需要新的指標體系為指引。現在的指標,以“保底”的居多,是否應考慮更多體現高質量發展的要求,如可以增加一些經濟發展質量和人民生活質量方面的指標。關于專欄,本質上是一個“工程包”,未來是否可以考慮增加一些有分量的“政策包”,使五年規劃也成為重大改革、重大政策的發布書。

  三是進一步做實規劃文本內容。近年來的各類文件中,“實”的內容越來越多,直接的操作性越來越強,這也是一種倒逼,要求規劃綱要做得更實、有更多的“干貨”、更能直接落地。編制“十一五”規劃時,有關領導曾提出一個規劃要“眉清目秀”的要求,這同樣適用于今天和今后的規劃。可否在部署規劃任務時,采用“內容專欄化”的方式,即有一段總體要求,然后一條條、一項項分段寫具體內容,不說廢話、虛話。有的專欄可直接放在正文中列出,讓人對五年要做的大事一目了然。此外,發展規劃總體上還屬于時序規劃而不是空間規劃,很多任務是否可以更加突出時間軸的概念,直接列出時間表,提出完成的階段性時間要求,這樣便于與年度計劃銜接,也能增強規劃的導向性和操作性。

  三、創新規劃形式

  規劃形式要服從內容,但這并不意味著形式不重要,事實上在互聯網時代,規劃形式的重要性只會越來越突出。編制新的規劃,要更多從讀者的角度出發,改進規劃的表現形式,使規劃真正為群眾喜聞樂見。

  一是做一個語言生動的規劃。在互聯網時代,人們的閱讀習慣早已改變,未來幾乎所有的規劃,都將面對一個如何讓讀者理解、如何重構語言體系的問題。過去一些規劃編制人員反復推敲出來的話語,有時候卻只有官員才能看得懂,有的讀者不管你通篇寫得如何,往往只看與其相關的幾句話。而市場機構的解讀,則可能偏離規劃編制人員的初衷,一句話在編制者眼里是一個意思,經金融分析人士解讀后則可能完全不同甚至相反,這方面曾經有過不少教訓。以后在規劃編制過程中,要探索新的語言風格,減少晦澀的用語,減少八股文似的句式,全文盡量通俗易懂,娓娓道來,讓規劃有親近感。要站在讀者的角度進行推敲,看一句話可能會帶來什么歧義,盡量避免模棱兩可的話。

  二是做一個形式活潑的規劃。五年規劃作為一個具有極強窗口作用、各界高度關注的文件,在體現創新上要走在政府文件的前頭,真正做出一個圖文并茂、表現方式多樣的規劃,以更好體現擁抱新事物的成長。從“十一五”規劃延續至今的專欄和圖表形式,讀者也許會審美疲勞,還能有什么別的創新?如,規劃指標完成情況,完全可以用更直觀的圖來展示;專欄中凡涉及空間布局的,均可變為空間布局圖;一些預測性、愿景性的圖標,只要群眾喜歡,也可以放上去。未來的規劃,電子化也許會是一個趨勢,視頻版、PPT版都可以在編制過程中同步制作,而不用等著規劃出來后再做。

  四、創新編制程序

  規劃程序的完善,已經進行了一些探索,但根本途徑還是要通過立法來實現。當然現在可以做的事還是有不少,關鍵是找準問題所在,有針對性地加以改進。

  一是創新規劃銜接程序。規劃銜接一直是規劃編制中的難題,如,從與地方規劃的銜接看,國家和省級人代會召開的時間差,使得省級規劃通過在前,國家規劃通過在后,如何保證內容充分對接?從與專項規劃的銜接看,程序上已經相對規范,但單拎出每一個專項規劃來看,幾乎都是一個個小而全的總體規劃,如何能讓它們更“專”?從與年度計劃的關系看,每年編年度計劃的時候有多大程度是依據五年規劃,年度工作能否真正與五年規劃和中期評估融合?這些都值得深入思考,在程序上作出一些安排。如,可通過地方修法立法的方式,將與國家規劃銜接的程序先予明確;對未納入規劃編制計劃、各部門自行編制的規劃,應納入巡視督查內容,予以及時中止;年度計劃報審前,應有與五年規劃銜接的正式程序,并在報告中專門予以說明,等等。

  二是創新智庫參與方式。目前智庫參與規劃編制的主要任務是研究和解讀,當然國家規劃專家委員會還有評估的任務。如何讓智庫在規劃編制中發揮更大的作用,是提升規劃科學性和增強規劃影響力的重要課題。在研究階段,委托研究的面可再廣一些,同時在匯集成果后,可請相關智庫做第一道把關,先提煉一個濃縮的建議集,針對各個領域相對較有參考價值的建議,先登記預留建議提出者目錄。待規劃編制過程中需要采納這一建議時,可采取座談、委托深入研究等方式進行,同時待規劃編制完成后,以適當方式對該智庫和具體建議提出者予以成果認定。在規劃解讀階段,可事先約定一些權威解讀者,同時也可采取培訓方式,請更多的專家進行廣泛解讀。

  三是創新建言獻策方式。建言獻策已經成為規劃編制必經的程序。但過去的五年規劃建言獻策活動,由于主要依托一兩個官方網站進行,匯集的建議數量還不理想,在社會上的影響力還不夠大。過去五年是移動通訊、社交媒體大爆發的時期,“十四五”的建言獻策,有充分的條件搞得更加轟轟烈烈,吸引廣大公眾參與。要委托更多影響力大的媒體,特別是互聯網媒體參與,共同營造聲勢。同時可以考慮,建一個國家發展規劃的網站或APP、小程序,從一開始就成為與群眾互動的平臺,而且要善于營銷、鼓動網友參與,如果做好了,效果能大大好過傳統的建言獻策活動。在時序上,不要等到中央建議出來以后再開展,可以規劃編制年的年初即予啟動。如果收集的建議太多,會有一個分類整理和評分的問題,這時候可以先請各建議渠道把第一道關,進行初步整理,然后委托一家智庫用大數據手段進行再次整理,提交規劃編制部門。在規劃發布后,可通過信息手段比對建議和文本的內容,篩選出入選評獎的建議。

  本文刊發于《中國行政管理》2019年第8期,注釋略

[ 責編:李貝 ]
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