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規劃評估:實踐與前瞻

來源:光明網-學術頻道2019-12-03 10:17

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  作者:國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部研究員 李善同、清華大學公共管理學院博士后 龔璞

  規劃評估是保障規劃實施、促進績效問責的重要機制,也是規劃全生命周期中不可或缺的環節。實施規劃評估,一是在規劃實施過程中,動態監控規劃執行情況,及時發現偏差并進行修正和調整;二是在規劃執行結束后,對規劃執行結果進行評估,總結規劃實施效果,為新一輪的規劃編制提供依據。在西方發達國家實踐中,規劃評估已經成為普遍做法。2003年,英國政府發布《中央政府評估綠皮書》,要求政策和規劃在制定前需要進行預估(appraisal),實施過程中需要監測(monitoring),實施結束后需要進行評估(evaluation)。自“十五”計劃開始,我國正式啟動了規劃評估工作,對于扭轉我國發展規劃中長期存在的“重編制、輕實施、缺評估”等現象取得了一些成效。但是,由于體制機制的原因,尤其是發展規劃本身缺乏法律保障,規劃評估在評估主體、評估方法、評估過程和結果運用上仍然存在著一些亟待解決的關鍵問題,在一定程度上影響了發展規劃評估的權威性和實施效果。本文針對我國發展規劃評估的具體實踐,總結分析規劃評估的歷史演進,探討規劃評估中存在的突出問題,并對規劃評估體系的完善提出若干建議。

  一、我國規劃評估的歷史演進

  過去我國規劃工作一直存在“重編制、輕實施、缺評估”的狀況,除了對“一五”計劃的完成情況進行過全國性檢查之外,在“十五”前從未系統地評估過五年計劃的實施情況。2003年,我國首次開展了五年計劃的中期評估,經過多年探索,基本形成了“中期評估+總結評估+年度監測評估”的發展規劃評估制度體系。

  “十五”時期,我國首次進行發展規劃的中期評估,開啟了我國發展規劃評估的先河。2008年啟動的“十一五”規劃中期評估奠定了規劃中期評估的制度基礎,國務院部門、各地方規劃管理機構均組織開展了中期評估,并首次引入了第三方評估。國家發展改革委在各方報告的基礎上,形成了“十一五”規劃中期評估報告,于2008年12月提交全國人大常委會審議。“十二五”規劃中期評估延續了“十一五”規劃中期評估的成熟經驗,并首次通過網絡面向社會公眾開展調查。“十三五”規劃中期評估又進一步采用過程評估與效果評估相結合的方式。

  “十二五”時期,我國正式啟動發展規劃總結評估。2014年,國家發展改革委制定了《重大事項后評估辦法(試行)》,要求對發展改革委組織編制、起草或批準的發展規劃開展后評估。2015年,國家發展改革委首次組織國務院部門和省級發展改革委,正式開展了發展規劃的總結評估工作,為“十三五”規劃編制和實施打下基礎。

  “十三五”時期,規劃年度監測評估制度正式確立。“十一五”和“十二五”規劃期間,國家發展改革委和一些地方開始針對規劃年度進展的監測進行了探索,但是沒有形成固定的制度安排。2016年,國家發展改革委下發了《關于組織開展2016年度“十三五”規劃實施情況監測工作的通知》,發展規劃的年度監測評估邁入正軌。

  二、對我國規劃評估實踐的分析和思考

  自“十五”計劃至今,我國已初步建立了“中期評估+總結評估+年度監測評估”、“政府自評估+委托第三方評估”、“定量評估+定性評估”等相結合的規劃評估體系并取得了一些成效。但是我國發展規劃評估尚處于探索和起步階段,在技術方法、組織模式和糾偏機制等方面仍有待進一步完善。由于體制機制的原因,規劃評估在評估主體、評估方法、評估過程和結果運用上仍然存在著一些亟待解決的關鍵問題。

  第一,從評估組織模式來看,仍以政府自評估為主,委托第三方評估為輔,缺少真正意義上的獨立第三方評估。政府自評估是由編制或實施部門對規劃目標和任務的實現程度進行評價和總結,本質上是內部評估。委托第三方評估則是由政府委托專業機構進行規劃評估。獨立第三方評估則是由獨立于規劃編制主體、實施主體或受益主體的第三方機構,自主開展對發展規劃實施情況和效果的評價。我國從“十一五”規劃中期評估開始引入自評估與委托第三方評估相結合的方式。但是,受聘于規劃制定者的第三方評估機構并不是真正意義上的獨立第三方,其評估的獨立性和公信力往往容易受到挑戰,不利于客觀、科學地診斷規劃實施中存在的問題。

  第二,從評估方法來看,基本上采用的是目標一致法,難以有效衡量規劃實施的實際影響。如何科學有效評估發展規劃的實施效果一直是實踐界和學術界的難點問題,實踐界和學術界也針對規劃評估方法開展了很多有價值的探索。目前在規劃評估實踐中主要使用的是目標一致法,用以考察規劃目標的完成情況。然而,規劃目標與發展結果的因果關系十分復雜,發展的結果在多大程度上可以歸因于具體規劃的實施,往往難以直觀判斷。如果不能精確衡量規劃實施的實際影響,就難以有效指導下一輪規劃編制工作。近年來社會科學領域興起“因果識別革命”,如何應用因果推斷技術方法來更為準確地評估政策效果已成為理論界關注的焦點,但是在規劃評估實踐中這類技術方法還鮮有使用。

  第三,從規劃評估指標來看,還存在設計不科學,銜接不力等現象,影響了規劃評估的效果。無論是自評估還是第三方評估,往往僅關注規劃目標的完成率,而對于規劃本身的合理性和實現規劃目標所付出的代價,缺乏有效的評價。而且,目前的規劃評估指標“重短期結果指標、輕長期影響指標”,“重效率指標、輕效益或效能指標”,難以實現真正意義上的績效評估或績效審計。另外,目前規劃評估指標設計非常依賴于現有的統計基礎,但現行統計指標與國家戰略要求不同步。比如,近些年國家戰略重點在于高質量發展和建設中國特色社會主義現代化強國,但卻缺少對應的統計指標,客觀上造成了評估的困難。

  第四,從規劃評估過程來看,仍然相對封閉,缺乏透明度,公眾參與不足。規劃是一個政治動員過程,是全社會統一思想認識、凝練社會價值觀、形成共同目標的過程。規劃評估也應從普通群眾或者規劃中重點關注的目標群體視角出發,從實際感受出發,而不僅是從官方統計數據出發來評價規劃實施效果。近些年,我國發展規劃的編制過程中“開門編規劃”取得了較大進步,但規劃評估中“開門評估”仍然不足。“十三五”規劃中期評估中,很多地方都開展了公眾社會調查,但限于調查方式和技術,公眾對于評估的知曉度和參與度總體不高。

  第五,從評估問責和糾偏機制來看,機制不夠健全,尤其是人大機關的作用發揮不足,難以對責任單位形成硬約束。《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》賦予了各級人大常委會審議本級政府的五年規劃中期評估報告的權力。然而,目前人大對于規劃評估的問責和糾偏機制還不健全。在現行的規劃中期評估過程中,各級人大主要采取聽取政府關于規劃執行情況匯報的方式,人大機關尤其是地方人大機關的監督主體作用發揮不充分,存在部分工作交由政府部門來推動的現象,使中期評估報告以總結成績為主,對問題缺乏深入剖析,提出的整改意見缺少針對性和可操作性。

  三、完善我國規劃評估的建議

  第一,加快發展規劃領域的立法進程。目前,我國發展規劃評估的主要依據是《國務院關于加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見(國發〔2005〕33號)》和《中共中央國務院關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見(中發〔2018〕44號)》,法律地位不如《土地管理法》和《城鄉規劃法》。因此,要加快發展規劃領域的立法進程,將各類規劃評估明確為法定程序,對發展規劃評估的目的、時間要求、評估主體、評估內容、組織程序和結果應用等作出明確規范。

  第二,開展獨立、專業的第三方評估。由誰來進行規劃評估,對評估結論的客觀性、公正性和獨立性有重要影響。第三方評估機構在身份上要具有獨立性,獨立于規劃編制和實施部門,與規劃編制和實施部門沒有直接的組織或人事關系,并且需要具有較高的專業化水平和全面的研究實力。在當下,最務實、最理想的做法是由各級人大常委會委托第三方機構,開展獨立于政府(規劃編制和實施主體)的評估,并就評估結果提出獨立的建議,作為問責規劃實施主體的重要依據。必須充分保障第三方評估工作過程的獨立性,委托方對于第三方評估的結論不應進行干預。

  第三,充分發揮各級人大作用。根據中發〔2018〕44號文的要求,各類規劃編制部門應自覺接受人大監督。為了更好地發揮各級人大對于發展規劃實施的監督作用,未來可以考慮在人大成立專門的規劃評估機構,負責規劃評估審查,并委托第三方開展規劃評估,與政府開展的自評估獨立進行。同時,將人大對規劃的評估情況納入各有關部門和地方各級領導班子、領導干部考核評價體系。

  第四,加強規劃評估的理論與技術方法研究。目前發展規劃理論研究落后于實踐,難以對規劃評估形成有力支撐。應進一步加強規劃評估的理論和技術研究,借鑒其他領域成熟理論和方法,結合發展規劃的實踐特點,開發更科學、更實用的規劃評估技術。規劃評估不應僅停留在目標完成率上,還應當加強對于規劃實施過程、結果、效益和影響的全周期評估。

  第五,提高公眾在規劃評估中的參與程度。應進一步提高規劃編制和實施情況的透明度,提高公眾對于規劃的知曉度。規劃部門要與媒體積極配合,加強規劃的教育與宣傳。要引導社會組織在規范化、法治化的環境下積極參與規劃評估活動,在年度監測、中期評估和總結評估中,引入更多社會組織作為評估主體。對于規劃評估的結果,要及時向社會公開,接受社會監督。

  第六,強化規劃前期的方案評估。規劃方案評估(前期評估)是規劃編制的重要環節。中發〔2018〕44號文明確要求在規劃前期“加強規劃內容多角度論證和多方案比選”。在規劃實施評估之外,還應進一步提高規劃編制前期方案評估的科學化和民主化。要讓社會公眾、人大機關、專業第三方機構在規劃方案評估階段發揮更大的作用,從而保證篩選后的規劃方案是人民滿意、合法合規、高質量的最優方案。

  本文刊發于《中國行政管理》2019年第8期,注釋略

[ 責編:李貝 ]
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