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推動“多規合一”改革落地的思考

來源:光明網-學術頻道2019-12-03 10:18

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  作者:重慶大學公共管理學院教授 陳升

  一、推進“多規合一”改革的原因分析和實踐探索

  經過六十多年發展,我國逐漸形成了以發展規劃、土地規劃、城鄉規劃為主的三大規劃體系,為國民經濟社會的高速發展作出了重要貢獻。但是我國規劃體系面臨著不同規劃協調性缺失,各類規劃之間的關系有待理順的問題。

  一是發展規劃和空間性規劃銜接難度較大。從編制依據來看,發展規劃的編制缺乏相應的法律規范,主要依據《國務院關于加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》(國發〔2005〕33號),而土地規劃和城市規劃均有相關法律作為依據。從規劃期限來看,發展規劃的期限大多數是5年,少部分展望到10年,而土地規劃和城市規劃的期限分別是15年和20年。由于規劃基期不同,導致發展規劃和土地規劃、城市規劃的內容不同,發展規劃很難做到、甚至不可能做到對城鎮規劃、土地規劃進行指導。從規劃內容來看,發展規劃現行各類規劃中,發展規劃重戰略、重項目、重量化指標,對空間布局重視不夠,與各類空間規劃的協調性差,規劃落地困難。

  二是各種空間規劃側重點不同、融合性較差。城鄉規劃更多從發展的角度以城市人口分布特征、發展趨勢為依據編制,主要劃定城市空間組團、交通等基礎設施的布局;而國土規劃更多從保護和約束的角度,強調農田、耕地等的保有量。城鄉規劃與國土規劃在空間狀況的測量標準、現狀標識、規劃方向等方面銜接性差。同時,各部門的各類規劃范圍力求“全域覆蓋”,規劃內容力圖“包羅萬象”,導致規劃內容重復、空間重疊。一方面規劃間存在差異導致土地資源浪費。比如廣州市由于“兩規”造成了約250平方公里差異用地因只符合一種規劃而不能直接使用,按照廣州市2005-2012年年均建設用地增量約29平方公里的速度,此部分差異用地如果盤活可以用8-9年;另一方面規劃間缺乏統籌導致生態安全無法保障。規劃之間的分立與相互矛盾,使得生態保護的區域缺乏有效的統一。很多地方的城市總體規劃和土地利用總體規劃劃定的生態用地面積、邊界均存在較大的差異。

  三是規劃承載的部門利益與政府職能轉變要求相沖突。部門本位主義思想嚴重,規劃過多地承載部門利益,給地方政府造成了極大困擾和資源浪費。以廣州為例,由于缺乏統一的信息平臺,廣州市的城市土地上,有土地利用規劃(土規)而無城市控制性詳細規劃(城規)的圖斑約9萬個,有城規無土規的斑塊約25萬個,其中有將近200平方公里的建設用地在兩個規劃中表現為互相矛盾的用地性質,無法直接利用。同時,規劃的項目審批涉及20多個部門、200多個行政審批環節,審批下來常常需耗時300-500個工作日,極不利于激發市場主體活力。

  針對規劃體系存在的諸多不足,“多規合一”規劃體制改革應運而生。“多規合一”是順應時代發展要求、滿足建設社會主義現代化強國戰略需要的適時改革。“多規合一”形成“一張藍圖”干到底是我國經濟減速換擋轉型升級階段以人為本、資源集約、人與自然協調地促進更加平衡更加充分發展的需要。

  總體來看,“多規合一”的探索經歷了“國家部門推動——地方自由探索——頂層設計試點”等三個階段。國家部門推動階段。從2003年起,國家發展改革委在《關于規劃體制改革若干問題的意見》提出“多規合一”改革試點,在蘇州、寧波、安溪、宜賓、欽州、莊河等六城市開展試點,雖然改革進程存在較大的障礙,但同時也取得了突破,為后來的改革提供了寶貴經驗。地方自由探索階段。從2006年開始,為了突破城市建設用地指標約束,全國各大城市各自加快了“多規合一”探索。2006年,《武漢都市圈規劃》提出了“規劃統籌”的理念,并進一步提出“五規合一”的方案;2007年重慶被批準為統籌城鄉配套改革試驗區,嘗試進行多規疊合,分別由發改委和規劃局各自選擇試點推進。2008年,上海通過機構改革的機會向前邁進,開始在全市開展土地利用規劃與城鄉規劃的“兩規合一”進程;2011年,深圳市開始了“多規合一”的探索,形成了《坪山新區綜合發展規劃》;2012年,廣州市全面啟動全市“三規合一”工作,構建了具有廣州特色的三規合一綜合協調管理機制;2014年,廈門在廣州經驗的基礎上,正式啟動“多規合一”工作。頂層設計試點階段。以2014年8月國家四部委(國家發改委、住房城鄉建設部、國土資源部、環保部)聯合發文《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》為標志,確定在28個市縣開展“多規合一”試點改革。“多規合一”在全國范圍內實踐已經將近5年。

  二、“多規合一”改革的試點經驗和存在不足

  目前全國實施“多規合一”主要包括三個實施路徑:一是以上海、廣州、廈門為代表,明確各類規劃管控底線,制定一套多個規劃共同執行的法則,指導各個規劃實現自我調整。不重新編制新的規劃,不取代任何一個法定規劃;二是以四部委試點的28個城市為代表,基于“多規合一”的目標和要求,融合其他部門規劃的需求,對部門的規劃體系進行升級和改造,弱化或者取代其他部門規劃;三是以海南和寧夏為代表,梳理規劃屬性,簡化規劃類型,建立一個發展規劃和空間規劃兩類并行的規劃體系。經過全國各地多年的試點探索,積累了諸多經驗。

  一是以領導小組保障跨部門協調順利進行。廣州市是其中典型代表。廣州市在改革之初就成立了超越部門利益的“三規合一”工作領導小組,由市長任領導小組組長,一位專職的市政府副秘書長任領導小組副組長,辦公室設在市規劃局,發改委、規劃局和國土資源局主要負責人均為小組成員。“三規合一”領導小組協調解決“三規合一”重大問題,決策“三規合一”重大事項。廣州市在規劃、國土、發改三部門抽調專業技術骨干,成立“三規合一”專責小組,負責“三規合一”具體工作。“三規合一”領導小組在前期準備、項目推進和運營維護等階段分別起到頂層設計、消除三規差異、綜合協調的作用。

  二是機構合并降低工作協調成本。上海市在“兩規合一”工作之前將規劃部門和國土管理部門進行機構整合,這避免了在條塊分割的行政體制中,跨部門工作協調和利益整合的過程所可能帶來的額外成本,避免兩部門溝通不暢、各自為政、相互制約,促進了“兩規合一”工作的順利開展。因此,機構整合型“兩規合一”改革模式能夠使工作開展過程更加直接、高效。

  三是建立公共信息平臺。信息平臺是“多規合一”“一張圖”的運行載體和邊界管控的技術保障,將強有力地支撐“多規”規劃協調、提高審批效率、輔助規劃決策。以浙江開化為例,通過建立“多規合一”公共門戶、展示系統、差異分析系統、圖斑協調系統、邊界管控系統、項目管理系統等多個子系統為多規成果展示、矛盾發現、規劃協調、動態更新、重點項目等提供技術保障。實現了動態維護“多規合一”成果,“多規合一”成果與法定規劃的聯動,保證多規合一成果的持續性、有效性。

  四是進行審批制度改革提高規劃實施能力。以廈門為例,在“一張圖”的基礎上,依托“一張表”和“一個平臺”轉變審批理念,實現了用地規劃許可階段從“被動審批”向“主動推送”的轉變。申請人只需將受理材料提交至政務中心窗口,由窗口負責將材料提交“一個平臺”,實現聯動審批。“一張表”的形成和應用,一方面簡化了行政審批流程,促進了審批制度的進一步改革,有利于激發市場活力,加快社會投資項目的建設周期,另一方面也實現了規劃實施環節的聯動作業,進一步避免各部門打架的情況,保障了項目落地。

  各個試點在“三規合一”工作中不斷完善體制機制創新,為全國市縣規劃體制改革提供了寶貴經驗。然而,改革試點總體仍然存在諸多不足,有待進一步探索和完善。

  一是容易背離政策初衷。中央推動“多規合一”規劃體制改革的政策初衷不僅要解決規劃間多頭管理、互不隸屬、內容重疊等問題,更是要實現控制開發強度、優化空間布局、保障生態文明的目標與效果。目前,在國家對土地嚴格管控的背景下,通過“多規合一”挖潛自身存量資源,可以提高單位土地利用效率,保障經濟指標持續增長。但是,很多地方通過“多規合一”盤活的新增建設用地,仍然向高鐵站等地方重大投資項目傾斜,沒有重點保障生態環境和公共服務設施的用地需求。因此,地方試點“多規合一”的主要動力與中央的政策初衷相左,推動規劃體制整體變革、加強規劃法治化水平等更深層次目標未能有效實現。如果過分渲染挖潛和騰挪建設用地指標有可能把“多規合一”的目標引向歧途。

  二是缺乏長久推進的機制保障。大部分“多規合一”試點地區是為了盤活土地存量指標,因此各地行政官員尤為重視,親自主導試點,帶來了“多規合一”的橫向擴散。但改革也常常因人事變動導致停滯不前甚至倒退復原,出現“人離政息”的現象,重新陷入“一任市長,一張藍圖”的怪圈。

  三是缺乏社會公眾的廣泛參與。具體而言,一是“多規合一”的銜接協調過程比較封閉,一般比較重視行業專家的咨詢意見,但對于社情民意卻不夠重視。比如調入或調出建設用地,應該重視地塊及周邊使用者的意見,特別是建設用地調入時的落地項目選擇,僅僅在政府內部平衡,最后往往是與GDP掛鉤的重大投資項目得以優先落地。二是規劃社會參與的形式有待創新。目前的規劃編制、實施過程,不是沒有公開,但是最后往往演變為“走過場”,原因主要是規劃的專業性太強,社會大眾很難理解并提出有效建議。

  三、關于“多規合一”改革未來探索的幾點建議

  規劃體制改革具有長期性、系統性、復雜性等特點,既要在源頭上符合上級和國家的規劃要求,又要結合本地實際采取一系列行之有效的政策措施,早日實現“多規合一”從一花獨放到滿園春色。

  第一,在上級規劃框架內,保持“多規合一”的可持續性。市縣“多規合一”不能局部、短期地就自己論自己,應該尋找更宏觀、長期的參照系和指引才能增強可持續性。市縣“多規合一”要緊緊圍繞上級和國家規劃的目標根據自身具體情況適度調節。主體功能區規劃是充分考慮了空間、資源、環境、人口、經濟各個因素后制定的科學的長期規劃,將國土空間劃分為優化、重點、限制和禁止開發區,明確了約束,是對資源稟賦和人口的大區域科學評價和引導。市縣的資源稟賦特征要更多參考現有主體功能區的劃分,在主體功能區框架下考慮自身特色。要以主體功能區規劃為宏觀基礎和戰略指導,整合城鄉和土地規劃等,形成一個統一的空間規劃體系。

  第二,劃定剛性、彈性發展邊界,促進“多規合一”協調落地。“多規合一”要在空間上統一劃定“三區三線”剛性約束邊界。在保證總量不越界的前提下可以考慮時空分布的適度調節,一旦劃定就要嚴格執行。針對市縣對用地的需求與既有規劃的矛盾,可以把符合既有規劃的方案作為綜合實施方案,把突破既有規劃的方案作為功能目標方案,針對兩種方案的差距,提出通過擴大規模、探索城鄉建設用地掛鉤、用地結構調整等多種途徑解決的預案。GDP、人均收入等這樣的預期性指標和城鎮開發邊界畫出了市縣發展實際情況與可能達到的水平之間的彈性發展空間。在明確約束條件的同時,為保障區域重大功能的實現也要明確用地安排、交通布局、工業園區布局等必要的保障條件。

  第三,建立健全相應的法律法規,杜絕“多規合一”人走政息現象。“多規合一”工作法治保障的重中之重是制度建設。與規劃體制改革相適應的法律制度體系不應當是某一部法律,而是包括《發展規劃法》(已列入立法規劃)、《城鄉規劃法》、《土地管理法》和相關規劃編制條例、信息聯動平臺技術標準等系列規范性文件的一整套法律體系。目前當務之急是貫徹落實中發〔2018〕44號文件精神,盡快制定《發展規劃法》。梳理現有與發展規劃工作相關的法律法規、部門規章,針對規劃編制流程、規劃基期、規劃期限、部門協調機制等推動包括《城鄉規劃法》、《土地管理法》等在內的相關法律法規、部門規章的立改廢釋工作。

  第四,通過各種制度探索,提高“多規合一”的社會公眾有效參與度。在民意調查階段,可借鑒廈門的做法,為了引導社會公眾參與監督生態控制線的實施,將原本在藍圖上的控制線,以步行廊道的形式物化為物理邊界,降低社會公眾參與的難度。在深化論證階段,應該健全規劃調整和項目落地的社會公示和聽證制度,更多地保障民生優先的社會項目得以落地。在成果公示階段,通過城市規劃展廳、報紙、網絡、電視臺等途徑,向社會發布階段成果具體內容,征求市民意見。

  第五,科學評估規劃實施效果,增強“多規合一”效力。制定側重考察發展質量的規劃實施評估制度有利于增強“多規合一”效力。“多規合一”的目的在于形成統一的、協調的“一張藍圖”,實現資源集約、環境友好的可持續發展。資源的集約程度體現在發展的質量上,要把單位面積的經濟量、單位經濟的資源消耗量、單位經濟單位面積環境代價等指標要納入評估。環境友好的可持續發展體現在堅持資源環境承載力為主導,在此基礎上制定涵蓋三大領域和三類指標數值,同時建立剛性和彈性相銜接的協調機制。這樣才能充分發揮“多規合一”的效力,發揮規劃對發展的實際指導和促進作用。

  【基金項目:國家社會科學基金重點項目“我國中長期規劃決策機制及方法論研究:基于五年規劃績效視角”(編號:15AZD016);中央高校基本科研業務費(編號:2018CDJSK01XK05,2018CDJSK01PT07)】

  本文刊發于《中國行政管理》2019年第8期,注釋略

[ 責編:李貝 ]
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