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走向敏捷治理:新興產業發展與監管模式探究

來源:光明網-學術頻道2019-12-03 10:29

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  作者:清華大學公共管理學院教授 薛瀾、清華大學公共管理學院副教授 趙靜

  摘要:新興產業在中國發展迅猛,卻不可避免帶來治理難題,成為當前國家治理面臨的重要議題。具有高度不確定性的新興產業,在產業路徑、風險收益和市場信心方面都時刻面臨變化,這為政府產業治理的目標和內容的設定帶來了新困擾,挑戰了傳統政府監管政策的制定節奏和規則運行的適用性。針對新興產業發展的特性,產業治理需要重新考慮法律假設,風險研判和利益平衡等三個維度問題,并建立以敏捷為核心的治理框架。本文指出,針對新興產業的敏捷治理的核心是匹配產業發展所需要的制度資源,應在治理原則、治理關系和治理工具上有別于傳統治理框架,從而實現治理核心目標的有機平衡。同時,在敏捷治理思想的引導下,新興產業應在治理框架的靈活性和全面性上進行持續建設。最后,本文提出新興產業走向敏捷治理的三條優化路徑與措施。

  關鍵詞:新興產業;敏捷治理;產業監管;創新

  一、新興產業監管治理的重要性

  近年來,基于人工智能技術、大數據和云計算(ABC技術)的新興產業發展迅猛,已成為新的科技和商業重心。其特點是通過信息技術運用而顛覆了相應傳統產業組織的創新規律和商業模式,跨界融合衍生出新的產業形態,并與互聯網經濟、科技金融發展聯合為一體形成了一種動態的新經濟模式。但新興產業仍處于產業發展早期階段,技術走向及產業規模等前景尚不明朗。一方面新興產業具有強大的創新驅動力,激發了海量的社會需求,解決了傳統行業的頑疾。另一方面,由新興產業發展帶來的倫理與安全、負外部性等問題也頻頻引發社會關注。然而,與新興產業相匹配的產業治理模式卻遲遲難以現身,監管部門在識別產業特征、創新規律和社會風險方面存在知識體系、法律規則和風險判斷等方面的困難。因此,探究新興產業的治理模式,在促進技術創新的同時對其進行合理的規制,從而引導新興產業的健康發展,是現代國家治理的重要內容之一。

  作為第四次工業革命的重要組成部分,新興產業的發展蘊含難以估量的廣闊前景,其發展有力地改善了社會福祉,并為普通消費者提供了更加低廉的產品與服務。近年來,中國市場培育出了數量可觀的獨角獸企業,資本的助推功不可沒,而中國新興產業的崛起兼具時代動力和比較優勢。從外部環境來看,龐大的市場以及旺盛的需求是新興產業崛起的溫床。中國新興產業形成了顯著的國際比較優勢,不僅從海外引入的商業模式快速繁榮,本土的原始創新和商業應用也正在成為全球標桿。①在新一代科技浪潮中,中國在具有海量的總體市場同時,還基于多樣性的區域、城鄉、階層、文化而形成了層次豐富、需求多元的細分市場,為各種創新提供了肥沃土壤。從內部動力來看,新興產業撬動了傳統行業無法覆蓋的需求質量和需求廣度:一方面新興產業降低搜尋成本,精準匹配市場供求,有效適應消費升級的高端化、個性化和多元化趨勢;另一方面新興產業降低交易成本,支持偏遠地區和中下收入群體獲得更優質的消費和就業機會。

  新興產業的快速發展對中國經濟是一把雙刃劍,既有可能形成經濟新引擎并實現創新驅動發展,但如果缺乏合理規制,也有可能將經濟社會帶入風險邊緣,互聯網金融的興衰就是一個典型的例子。如何對新興產業發展進行合理規制是我們面臨的巨大挑戰。十九大以來,伴隨創新型國家的建設,“放管服”改革的推進,政府規制漸次轉向精簡下放行政審批、加強事中事后監管,從而改善營商環境,釋放新經濟紅利。但是,我國的新興產業雖然具有高度市場吸引力,但監管經驗尚且不足。面對快速發展且處于產業幼稚時期的新興產業,政府機構應該在何時,并以何種方式予以規制,才能既不會在產業發展初期扼殺創新,又能夠及時地對產業發展的負外部性進行防范,是創新、監管和治理領域都非常關心的研究問題。

  新興產業是市場需求導向下通過技術創新和商業模式創新形成的產業,市場起到決定性作用。但是政府監管的責任也不可或缺,通過政府規制來避免新興產業發展帶來的社會風險。因此,對于新興產業而言,我們只有了解其產業特點、創新規律,以及可能帶來的監管挑戰,才能正確的分析其監管目標和監管理念,并對現有的監管體系進行調整,從而形成一套具有彈性,可協調的產業治理框架——敏捷治理。

  二、產業特性、監管困境與治理挑戰

  (一)新興產業發展的特性

  與傳統產業相比,新興產業在技術發展和商業模式上具有高度的不確定性,直接影響其在產業發展路徑、綜合成本收益和市場信心三個方面的表現。新興產業以技術創新為核心驅動力,與商業模式創新有機互動,而產業發展可能帶來的風險和市場對產業發展的信心也隨之變化,導致產業治理面臨多重挑戰。

  首先,新興產業的發展具有高度不確定性。新興產業的不確定性滲透到關鍵技術,客戶需求、競爭環境、商業模式、產品意義和價值觀念等方方面面。[1]-[3]尤其是在一個新興行業的形成階段,客戶偏好、技術走向、商業模式都是難以捉摸的,并且在迅速變化。[4][5]一方面,技術的突飛猛進致使新興產業的技術發展路徑有很大的不確定性。當前,大數據發展已經上升為國家戰略,前景廣闊,人工智能正在推動場景化應用的全面鋪開,物聯網和5G的發展同樣潛力巨大。基因測序費用從九十年代中期上十億美元花費到如今成本探底一千美元以下,降幅幅度超過半導體摩爾定律。十年前,以蘋果智能手機為代表的新科技才發軔,而如今可穿戴設備、虛擬現實已經進入到日常生活之中。另一方面,商業模式創新變得難以想象。[6]獨角獸群體已感知到日新月異的科技突破對其商業運營影響力。政府部門、學術界很難去想象和預測新興產業的發展方向和新的服務模式,甚至連企業也無法預判其發展軌跡。滴滴出行公司在八年前并未料想其能夠在短短幾年成為全球最大的網絡約車公司和著名的獨角獸企業,甚至還繼續涉足于智能交通、無人駕駛等領域。

  其次,產業發展潛在的風險及由此帶來的成本難以判斷。新興產業給社會帶來的風險存在不確定性,從而使得對產業發展及規制帶來的收益與成本的綜合評價非常困難,政府部門無法在短時間內完整評估監管的成本與收益。技術的變化日新月異,總會帶來很多的驚喜和煩惱。依據預測,至2030年人工智能將為世界經濟貢獻15.7萬億美元,但如果企業無法及時應對人工智能的挑戰,日后也有可能要付出很大的代價。海量數據分享的背后也涉及個體數據安全和隱私保護,有可能誘導倫理道德和基因歧視問題。我們在享受精準醫療基因測序帶來的疾病診斷福利的同時,醫學界、科技倫理界、公共政策制定者們卻開始煩惱基因編輯嬰兒事件背后反應的可怕問題。我們在驚訝于大數據、網購和移動支付帶來的便捷同時,個人信息和隱私泄露,信用卡盜刷等問題已成為眾多居民的擔憂。更多讓整個人類社會共同關注的是:超級智能威脅人類生存,造成大規模失業和一些意外行為;技術進步后是否會存在算法歧視,進而限制人們進行自由選擇;技術是否會放大、固化既有偏見和社會分層,導致責任不清,倫理缺失等等。

  第三,產業發展的市場信心異常重要。新興產業發展過程的資本依賴性是倒置的。在產業初創階段,由于技術密集和巨大的潛在市場,資本投入、技術研發和市場信心相互作用形成正反饋效應,成為產業高速成長的關鍵。當進入到高速發展時期后,產業的應用端和銷售端得以快速打開。雖然此時往往有眾多的資本愿意入駐,進一步提高市場信心,但產業對資本的依賴度會急速下降。在成熟期,新興產業大多數形成了穩定的收益流,資本角色開始退場,市場良性循環形成,并開始孵化出新的小微產業。因此,在新興產業發展過程中,市場信心極為重要。這也是為何產業監管會對新興產業的創新影響更甚。一旦政府釋放強監管信號,或有影響產業發展的負外部事件發生,新興產業的創新路徑和方向會受到直接影響,甚至將會受到毀滅性打擊。滴滴出行就是經典的案例。當然,政府監管也有正向作用,能夠對技術與商業模式的創新起到一定程度的引導作用。例如,若不是政府監管對網約車的安全性提出更高要求,那么滴滴出行也沒有足夠的動力在人臉識別、客戶追蹤、短信一鍵報警、錄音錄像、黑名單等安全保障功能方面進行技術和商業模式的創新。

  (二)監管困境與治理挑戰

  全球科技領域快速發展帶來了大量的技術創新與商業模式創新,在兩者交互作用下,新興產業在中國取得耀眼的產業績效,也給監管和治理帶來了系列挑戰。不僅技術創新引發了大量的社會安全與倫理問題(例如,生物識別引發的偽造技術、網絡攻擊、編輯嬰兒、數據泄露等),給產業監管帶來挑戰,甚至對商業模式的監管也遭遇困境。[7]正如Ranchordás所說,監管機構正處于十字路口。一方面,新興產業的創新不應被過度和過時的監管框架扼殺;另一方面,確實有必要保護新興產業服務的用戶免受欺詐與侵害。[8]

  新興產業必然面臨監管政策的兩難:若政府政策過于富有彈性時,產業發展帶來的安全問題可能會給社會帶來巨大的風險甚至損失,但若不給產業發展保留彈性,則新商業模式根本無法形成氣候。尤其是新興產業在顛覆了傳統產業時,會給政府的產業政策制定和監管規制帶來多種挑戰。

  挑戰一:監管的目標和內容設定。監管目標是以效率為導向,還是安全導向;以促進產業發展為主,還是以規制風險為主,值得政策制定者或監管者深入分析。而且,在產業發展的不同時期,監管目標是需要動態調整的。面對新興產業,詳細的監管內容確定也相對困難,包括監管對象、監管依據和監管標準等。這些問題對目前政府應以什么樣的法律作為核心依據進行監管提出了挑戰,而如何解決這些問題也沒有一蹴而就的方案。

  挑戰二:監管的節奏和力度。監管政策放松,產業發展帶來的安全隱患就會增加;監管政策收緊,產業發展和創新速率又會受限。因此,如何在產業發展的不同階段,適當調整監管的節奏和力度,就成為擺在各國監管部門面前的一道難題。政府監管政策的特點是高度的確定性和連續性,政策制定與實施需要審慎的分析與利弊權衡。但是,新興產業的特點是隨著市場和技術的發展而瞬息萬變,傳統監管政策的制定方法,很難從制定和實施的節奏上進行適應。并且,政策的出臺過程有可能對產業發展方向起到決定性的塑造作用。

  挑戰三:監管思維和規則的適用性。新興產業有網絡外部性的特點和自然壟斷的特點,傳統的反壟斷規制可能會阻礙新興產業的發展。[9]傳統的監管政策建立在對產業風險的客觀、科學的評價之上。風險的解決應有明確的風險界定和發生概率的依據,但大多數的新興產業發展中很多潛在風險并不能被社會所識別。倘若政府無法了解產業風險的函數,那就無從獲得風險發生的概率,更無法設定監管的閾值。因此,面對新興產業,政府進行風險規制的利弊很難計算,制定游戲規則實屬困難。

  (三)產業治理的三個維度

  針對新興產業發展的特性和治理挑戰,以下三類核心問題必須高度關注。

  首先,新興產業打破了傳統法律假設。如果新興產業發展過程中面臨的相關問題沒有了法律依據,那現實中該如何解決?共享經濟就面臨與現有法律體系不匹配的情況。[10]傳統法律體系假設服務的提供者占有強大的討價還價地位,服務的接收者則需要特殊的保護(例如歧視保護,信息保護)等,法律以保障服務接收者為先。共享經濟模式創造了三方關系,服務提供者、服務接收者和平臺中介,需要法律體系對不同的職責分配予以確認和保障。然而,當前的法律規制框架不僅難以解決三方的職責分配問題,還經常會給共享經濟發展創造更多難題和障礙。以精準醫療為例,新藥審批和新的治療方案需要在法律允許的范疇下,經過嚴格的審批才能落地;精準的影像分析和醫療信息服務也需要相關的責任界定。倘若在醫療影像分析系統和醫療信息服務系統的正常容錯率下產生了風險,那么責任應該由哪一方擔任,醫院、操作醫生還是信息系統的設計者?這些問題都對傳統的法律依據、法律框架,甚至一些法律原則構成了挑戰。

  其次,新興產業的風險研判至關重要。對于新興產業而言,政策目標組合不再是效應最大化,而需要增加風險控制目標。治理框架的設定會遇到如何確定風險、判斷發生概率,以及政府將風險可容忍度設定到什么程度等一系列重要判斷。諸多新興產業的創新規律和發展路徑受到創新不確定性的影響,產業風險本身難以確定與窮盡,且風險發生的概率函數也有可能無法得出。在產業風險的類型和概率函數都無從確認的情況下,政府失去了風險研判的基礎。此外,即便風險類型和概率函數相對可確定,那么政府的風險可容忍度閾值的設定將直接決定產業創新速率和社會治理效果。這一問題在精準醫療的新藥測試與審批中體現的尤為明顯。這意味著新興產業的監管對政府公信力和監管部門自主性的考驗將是巨大的。相關部門既需要科學的分析和利弊權衡,還需要具有一定的勇氣、魄力與擔當,這直接挑戰了當前國家治理體系中的問責機制。

  再次,新興產業的治理要平衡多方利益。新興產業創造了新的經濟機會,也威脅了傳統的服務供給者,對于新興產業治理而言,實際上要求進行利益的再平衡。政府部門需要思考如何實現產業公平,監管部門到底維護誰的利益?新興產業將面臨地方政府、傳統在位產業和新興產業間的多主體博弈,同時還會隨著產業演進,不斷會有新的博弈主體和利益攸關者加入監管政策的博弈。具體來說,很多地方政府依然采取經驗主義來管理新興經濟,那么大量的利益集團來影響政策制定過程則會對新興產業發展產生不利影響。同時,由于細分市場的出現,對傳統行業的沖擊導致傳統行業對新興產業的抵制,進而監管部門遭遇利益集團游說,有可能導致其制定出對產業發展造成不利影響的規則。

  三、敏捷治理:新興產業發展與監管的頂層設計

  (一)監管、創新與治理的研究

  一直以來,監管(Regulation,又稱之為規制)被視為一種現代化的治理模式。當現代國家的治理內涵越加復雜后,學界開始關注如何有效地應對治理難題。監管型國家理論主張將國家治理模式轉變為一種結合立法、執行及不作為的可預期治理手段。[11]一般來說,監管是指使用法律手段來執行社會和經濟政策目標,是在市場失靈情況下對公共需求的回應而產生的,常劃分為經濟性監管和社會性監管。監管的目的是在沒有私人代理人參與的情況下,由公共當局或公共部門制定嚴格的控制目標,以解決包括外部性、自然壟斷、信息不對稱和公共物品等問題造成的市場失靈問題。[12][13]監管政策常被視為綜合性政策組合,學者基于政策目標的差異將監管政策分為兩類:一類是直接介入市場主體的生產過程來優化整個市場效率,另一類則是通過間接控制或倒逼生產來解決因市場失靈所導致的無效率。

  監管與創新過程之間的關系一直令學術界迷惑。政府監管究竟抑制還是促進創新,學者在不同國家和不同領域的實證研究中結論迥異。[14]-[18]近年來,學者們看待監管對創新的作用更加積極。在創新視角下,學者對監管理論持有新的認識。[19]-[21]第一,監管需要以加速創新為目標。近期研究監管政策與創新發展間關系的文獻關注“能推動技術創新的監管政策”。例如,Ranchordás提出在創新友好型法律(Innovation-friendly Law)指導思想下,監管部門需要掌握創新的本質,并提供有利于創新的法規,在鼓勵共享經濟實踐創新和監管共享經濟實踐之間尋求平衡。第二,監管已成為一種內生政策,通過包括行業在內的各利益相關者的積極參與而形成。新興產業出現可以被視為一個由多個既有產業技術變遷共同組成的破壞式創新。第三,監管影響創新,但反過來創新過程的結果創造了新的監管條件。由于新興產業創新需要組合不同來源的破壞式創新,兼顧創新發展的監管政策需要以主動塑造作為其政策設計的主軸。

  監管、創新和產業發展之間達成了一種相互塑造和影響的動態過程。有關監管的新觀點認為,監管作為一個政策制度有效組織了各種選擇的機會,協調知識的產生和應用。[22]Paraskevopoulou主張監管是一種超出了限制行為的使能制度(不一味強調風險控制),不將監管視為創新外部阻礙,而是將監管看作一種通過不同利益相關者互動及隨著社會經濟變遷演進而塑造的制度。因此,政策的監管過程可以定義產業發展的技術配置,確定組織內部和跨組織的創新管理,以及影響產業結構。不確定性是創新過程中固有的和被接受的一部分,但創新者不歡迎過多的監管不確定性、監管延遲或不連貫的立法。動態監管是一個應對創新不確定性的主要方式,具體指監管者以正向績效為考核標準,針對產業發展階段的差異化社會風險,迭代地修改監管政策內容。[23][24]

  新興產業的發展與監管需要尋求治理模式上的突破。公共意義上的治理一直是政府的職權范圍,最常見的是治理主體根據其政治背景以立法或行政行為的方式進行治理。隨著新興技術正在將權力從政府轉移到公司和非國家主體,傳統的治理觀念正在轉變。治理概念的轉變為私營部門、學術界與公共部門的合作創造了新的角色。私營部門產生的影響社會和經濟結構的強大新技術,正在迅速改變行為,并為人類交互創建新規則。

  新業態的產生往往是一個“破壞性創造的過程”,對應的新興產業監管也應與時俱進。江小涓等學者指出,在高度聯通時代可能需要更加靈活多元的監管方式,[25]其中的自律監管、技術監管、合作監管以及法治監管的有效組合給治理模式提供了更多的選擇,需進一步厘清。[26]好的監管不是關門禁入,而是開門有序進入。政府應通過合理的制度安排,讓市場充分發揮資源配置的決定作用,讓有利于促進創新或產業升級、便利人們生活的新業態有發展的機會和空間。擁有巨大分散創新的新興產業,需要新型的監管框架以促進其潛能發揮。產業治理的價值取向需要在監管和鼓勵創新之間尋求平衡。寬松的環境有利于產業創新,而產業發展必然帶來新的社會風險和機會。創新的不確定性會帶來監管的不確定性。[27]新興產業政府監管除了需要面對產業發展帶來的風險外,也會遇到由政府自身監管問題所導致的第二重風險。

  我們認為,新興產業發展的治理包括兩個維度,一個是形成以促進創新為導向的產業發展框架,另一個是規制產業發展帶來的負面影響。治理的核心是配置產業發展所需要的制度資源,從而實現治理核心目標的有機平衡:輔助(不阻礙)技術創新、防控產業風險(避免負外部性)、促進公眾利益最大化。敏捷治理就是在這種背景下出現的新興治理模式。

  (二)敏捷治理的基本框架與內涵

  新興產業創新的復雜性不僅需要新型的治理方式來解決新興技術本身的發展速度、跨國影響和社會影響等問題,還需要關注新興技術和產業的發展對勞動力市場、社會環境和人類互動關系的潛在影響。世界經濟論壇在2018年提出了敏捷治理(Agile Governance)的概念以再思考第四次工業革命中的政策制定問題。[28]敏捷治理意味著是一套具有柔韌性、流動性、靈活性或適應性的行動或方法,是一種自適應、以人為本,以及具有包容性和可持續的決策過程,其概念旨在改變在第四次工業革命中政策的產生、審議、制定和實施的方式。敏捷治理承認技術變化和中斷比以前更快、更復雜,理想形式的敏捷治理不會因為速度而犧牲嚴謹性、有效性和代表性。敏捷不僅意味著治理的應對速度要增加,而且需要重新思考和重新設計政策流程。同時,敏捷治理將促進社會福利和價值定位為優先事項,以指導新興技術開發和利用。

  敏捷治理具有如下特征:第一,參與廣泛度。敏捷治理模式下的政策發展不再局限于政府,只有通過與創新者更密切合作,治理才能更加接近敏捷。敏捷治理通過讓更多的利益相關者參與到流程中并允許快速迭代來實現對治理目標的逼近,還通過建立機制來持續監控和升級管理新興技術的政策,維持各方制衡機制確保長期可持續性。第二,時間靈敏度。傳統基于計劃的決策方法和敏捷治理概念的核心差異在于時間靈敏度。敏捷治理需要為快速發展中的變化做出持續準備,主動或被動地接受變化并從變化中學習,同時為實際的或可感知的最終用戶價值作出貢獻。政策制定中敏捷性的提高也旨在解決“政策衰退”問題,及時進行政策反饋。

  敏捷治理模式下,治理主體結合迭代和累積的學習過程,促進從規劃和控制到試驗和實施策略的轉變。通過為利益相關者提供持續分享關注和不斷變化需求的機會,為新的監管提供及時和動態的評估過程。事實上,以更加動態和敏捷的方式進行治理需要改變現有的產業治理結構,為治理創建新的權力來源,并努力改變現行的決策制度本身。因此,在敏捷治理的理念引導下,本文從治理原則、治理關系和治理工具來思考傳統治理和敏捷治理之間的內涵差異,并構建系統的比較分析框架。

  1.治理原則

  傳統產業在發展過程中的不確定性較低,技術發展路徑和方向比較穩定,政府可以在一定時間積累和觀察后了解風險分布,從而制定相關監管判斷的依據。在傳統行業治理中,一方面,政府具有清晰的法律準則來判斷和懲處違法。另一方面,政府監管政策的制定有相對明確的立法程序和制度化的規則體系。在新興產業中,成本收益與風險是不確定的,其概率函數和分布函數不斷變化。高度不確定性導致政府很難制定針對性強的監管判斷標準。政府如果等待完全弄清,并在法律層面確定,那么有可能無法有效控制風險。治理的原則只能依賴理念和抽象上的法律精神指導,無法制定具體的法律標準直接用來判斷行為主體的行為對錯。尤其是涉及公眾利益方面,政府只有更快地反應和介入才能最大程度控制風險的蔓延。因此,針對新興產業,在監管程序上需要一定的靈活性,并將抽象法律指導與具體監管政策有效結合使用。在法律層面相對明確的治理原則指導下,使用靈活政策工具和快速出臺的政策作為補充,依據情況及時調整。

  2.治理關系

  在傳統行業治理中,以監管為首要目標,監管者與被監管者之間是典型的“貓和老鼠”之間的博弈關系。監管者一般將把監管對象認定為打擊對象,往往從最壞角度設想,盡可能制定一套全面完整的監管規則。而被監管對象則需要在法律規則中尋找到監管漏洞,從而改善并擴大自己的盈利機會。在新興產業發展過程中,企業對技術創新的速度和潛在影響的范圍了解更加深刻,他們具有技術壟斷和領域外延性的兩個優勢,理論上說可以彌補監管者存在的信息盲點。因此,新興產業中的監管者和被監管者之間存在著重要的相互依賴關系。在信任基礎上雙方深入的交流可以讓監管者更好地了解技術和市場發展走向,正確評估相關風險并制定合理的規制措施。但如果企業在這個過程中濫用信任,通過這種交流誤導監管者為自己謀取特殊利益,也很容易使得二者關系重回老路。此外,在傳統行業治理中,政府和市場之間的邊界清晰,政府明確職責范圍和干預邊界。在新興產業中,政府和市場之間的邊界也是相對模糊的,甚至在有些情況下,政府或許還需要主動的介入到產業發展中,塑造和引導產業的技術路徑選擇。

  在敏捷治理模式形成過程中,需要政府清醒地認識到新興產業背后涉及復雜的利益博弈,對任何形式的特殊利益保持高度警惕,通過擴大政策制定中咨詢的利益相關者范圍,制定進敏捷決策。同時,也需要相關企業加強公共政策研究,了解監管部門對公眾的責任,將相關思考納入創新路徑選擇之中,并及時與監管部門進行坦誠有效的溝通。只有這樣,才能打破傳統監管的惡性循環,改變政府和企業雙方的思維和預期,建立良好的預期互動,找到合作共贏的方式。

  3.治理工具

  在傳統行業治理中,監管者一般行動遲緩。只有監管者發現問題、確定問題之后才去通過正常行政或法律程序制定規則實施監管。這樣的結果是,出手的監管措施一般比較強硬,表現出“過程慢、力度大”的特征。政策工具往往以懲處方式為主,選擇性治理和運動式治理方式屢見不鮮。然而經歷長時間的制度漏洞和監管套利后,企業的沉默成本很高。因此,企業通過各種方式規避應付監管的例子屢見不鮮。面對監管損失較大,單純依賴行業自治和企業自制來打破負反饋也收效甚微。對于新興產業的敏捷治理則與之相反,治理措施要達到“下手快、力度輕”。“下手快”可以減少企業的沉默成本,企業可以很快做調整,減少技術路徑和商業模式的轉變損失。“下手輕”意味著具有指向性和試探性,企業可以很快得知政府態度,并知曉產業治理的方向,而不至于在產業發展過程中遭受較大的損失。至關重要的一點是,快和輕是結合的,政策工具的邏輯是引導而不是懲罰。當然,如果企業對于政府的引導置之不理,監管者也必須有更加嚴格的監管措施嚴陣以待。

  四、走向敏捷治理的路徑與措施

  在第四次工業革命到來之際,探索現代國家產業發展的治理模式有助于國家參與全球競爭,搶占未來發展機遇。作為全球新興產業發展的圣地,中國亟需尋求一套可以有效應對新興產業迅猛發展過程中的創新和風險的頂層設計和治理框架,有針對性地引導產業健康發展,避免社會風險產生,最終實現創新驅動發展,走向高質量增長。只有政府部門積極深入地去理解新興產業背后的創新模式、技術演化特征,才能盡可能去認知產業發展的不確定性和風險,從而制定出合適的監管政策。

  本文針對新興產業的發展特性、創新規律和監管挑戰,以世界經濟論壇提出的敏捷治理作為指導理念,構建了一套具有適應性的產業治理框架,從治理原則、治理關系和治理工具角度闡述了敏捷治理與傳統治理的區別。在第四次工業革命時代,政府必須同時回應多個價值:安全、發展效率、個人隱私以及社會穩定。從而,相較于傳統治理模式只能在不同價值之間進行零和抉擇,敏捷治理代表的追求“多贏”思維更適合新興產業發展的實際需求。

  走向敏捷治理,政府首要考慮是建立可持續性的治理理念,在治理框架的靈活性和全面性上進行持續建設。治理主體要時刻準備好去適應產業、技術和商業模式的變化,還需要引導企業思考技術路徑選擇,并且實現監管和創新之間的雙向動態關系,避免已有的法律鎖定或制度依賴。從政策過程角度看,走向敏捷治理具有三條優化路徑:多目標間平衡、動態過程優化和工具靈活轉化。

  第一,實現多目標間平衡。走向敏捷治理要實現多目標的平衡。治理目標不是簡單的效益最大化,而是多元與共贏,不能一味強調風險控制,也不片面追求效率,既要追求及時性,也要保障全面性。要平衡效益(鼓勵創新)和風險治理的關系,統籌及時性和全面性的兩個目標,則需要在同一個階段的治理中同時納入有可能具有對立性的兩個目標考量,進行綜合平衡。

  第二、追求過程動態優化。敏捷治理追求政策互動內生的制定方式。一方面,需要新興產業主體參與、法律研究者參與,結合多方利益。監管方與被監管方的雙向動態互動是保障監管思路與創新相匹配的重要方式。另一方面,我們需要構建科學的大數據分析。不能夠簡單依據傳統的政策科學原理或經濟學、政治學原理進行治理,而是采用互聯網、大數據等科學手段作為政策分析、模擬的基礎和輔助工具,從大數據中掌握事務發展的內在規律。

  第三、促進工具靈活轉化。敏捷治理的政策工具使用要秉承政策方向明、政策措施輕的邏輯。在制定具體規制政策時,政府應清楚進行規制的導向到底是什么,在試探性和指向性上具有明確特征。在具體實施過程中,采用助推式的政策邏輯,政府應切忌將剎車踩得過快過死,避免硬約束工具的使用,要充分發揮政府監管“四兩撥千斤”的作用,利用干預性不強的手段達到最佳的政策效果。同時,也隨時做好準備,必要時轉化政策工具,采取果斷措施,避免公眾利益受到損害。

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  【基金項目:國家自然科學基金創新研究群體項目“中國公共政策理論與治理機制研究”(編號:71721002);國家自然科學基金青年項目“智能決策與執行模式探索:基于多領域公共政策過程的實證分析”(編號:71804088);清華大學產業發展與環境治理研究中心課題“新興產業發展與適應性監管”】

  本文刊發于《中國行政管理》2019年第8期,注釋略

[ 責編:李貝 ]
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