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基層智慧監管的政策過程與創新機制——以東部沿海城市區級市場監管部門為例

來源:光明網-學術頻道2019-12-03 10:33

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  作者:中共上海市委黨校公共管理教研部副教授、碩士生導師 葉嵐,清華大學公共管理學院教授、博士生導師,清華大學圖書館館長、清華大學中國公共領導力研究中心主任、清華大學中國發展規劃研究院副院長 王有強

  摘要:智慧監管是對傳統市場監管的理論創新與技術超越,表現形式包括“借力”模式、“筑力”模式與“通力”模式等。構建基于“問題流-政治流-政策流”的多階段多源流分析模型,基于東部沿海地區城市區級市場監管部門智慧監管實踐的比較研究與案例分析,發現基層智慧監管呈現從管理模式創新到信息化再到智能化的多階段多源流模型的特點。智慧監管對提升基層市場監管綜合效能的創新機制來自線上與線下監管“雙輪驅動”的咬合效應,新技術在智慧監管不同階段的漸進式增強作用,以及構筑“全景敞式空間”實現從運動式到無縫隙監管,建立廣泛數據關聯提煉高價值監管信息并輔助科學決策,以感知、預警、預測實施預防性監管并促進監管資源優化配置等方面。更好推進基層智慧監管,應進一步強化開放式監管理念,實現線下管理變革與線上應用創新的統籌推進。

  關鍵詞:市場監管;多源流;智能化;基層智慧監管

  一、引言

  智慧監管是在綜合運用物聯網、移動互聯網、云計算、大數據、人工智能等新興信息技術基礎上,對傳統監管機制的顛覆性革新。智慧監管是智慧政府建設的重要組成部分,是監管機制創新的發展趨勢。21世紀以來,經濟合作與發展組織、歐盟貿易委員會、世界銀行等區域性或全球性組織相繼呼吁并致力于推進智慧監管改革;[1]在美國芝加哥市等地,大數據分析和智能化技術已能較好應用于食品安全日常監管之中,為實現食源性疾病的預防性監管提供科學輔助。2018年3月,李克強總理在政府工作報告中強調:“創新食品藥品監管方式,注重用互聯網、大數據等提升監管效能,加快實現全程留痕、信息可追溯,讓問題產品無處藏身、不法制售者難逃法網,讓消費者買得放心、吃得安全。”[2]近年來,國內一些城市在網商智慧監管和網絡訂餐智慧監管等方面,已經進行了初步探索。[3]但學術界對智慧監管的理論研究滯后于快速發展變化的監管實踐,現有研究較多闡述具體做法及其效果,對智慧監管政策過程與創新機制的深度解析比較匱乏。

  二、理論述評

  (一)智慧監管理論是對傳統監管理論的創新

  智慧監管理論在監管主體、監管理念、監管工具和監管效果等方面,既是對傳統監管理念的繼承,更是對傳統監管理念的創新。在監管主體方面,計劃經濟時期或封閉性威權政體下的市場監管強調政府的唯一主體性,市場主體或社會主體沒有機會參與監管過程。然而,智慧監管客觀上不僅依賴政府主體,而且高度依賴掌握信息技術和產生各類數據的市場和社會主體,被監管對象可能同時也是監管數據的提供者。這與合作治理理論呼吁政府監管應走向合作治理的主張高度契合,[4]不過,政府的權力讓渡往往需要以改革目標的實現為前提。[5]在監管理念方面,傳統監管強調政府對市場行為主體的命令與控制,認為消極的處罰與懲戒是消除失范行為的途徑。智慧監管認為監管并不局限于政府對企業的強制,如回應性監管理論主張政府與其他界別主體形成合力,對失范行為施加干預。[6][7]后設監管理論主張通過各種方式強化被監管者的自我監管,從而減少監管者與被監管者之間的矛盾。[8]在監管工具方面,傳統市場監管主要依靠行政許可現場檢查、專項檢查、投訴舉報查實、日常監督檢查和監督抽檢等方式,其中行政許可現場檢查和專項檢查耗費一半以上的監管資源和精力,但卻只能發現很少比例的問題,而且主要是索證索票和標簽標識等表面問題。智慧監管強調通過監管信息的統籌、關聯與共享,運用大數據分析和智能化應用裝備監管機構,同時將提醒、指導、糾正與處罰等引入監管全過程。在監管效果方面,傳統監管理論主要關注監管對市場失靈的糾正,[9]監管者與利益集團的關系,[10]監管策略性平衡,[11]制度環境對監管者的影響[12]等;智慧監管能夠通過智能化手段實現遠程監管、精準監管和預防性監管,更有利于提升服務與監管的相容性。

  (二)發展智慧監管是對傳統監管技術的超越

  新技術發展既會對權力分配、政府結構、行政倫理、行政績效等產生影響,又能為風險動態監測預警、多因素科學決策、公權力監督等提供工具。[13]-[16]智慧監管是新技術在監管領域的深度應用,較之傳統信息技術在監管領域的作用,體現出一定的先進性。突出表現在六個方面:一是運用移動監測和模型構建,讓底數更清楚;二是通過感知和對比,讓問題更明確;三是引入智能派單系統,讓任務分派更準確、及時;四是借助“智慧大腦”,讓問題處置更高效;五是運用智能軌跡跟蹤,讓隊伍監督更輕松;六是通過過程留痕和多維畫像,讓工作考績更有信服力。

  三、分析框架構建

  深入闡析智慧監管政策過程與創新機制,對于強化對智慧監管形成規律的認識以及認清新技術在其中的作用,具有重要意義。本研究以金登的三源流模型為基礎,構建基層智慧監管多階段多源流分析模型(見圖1)。經典三源流分析模型主張,新政策議程的產生源于多種因素的共同作用而非單一因素影響的結果,具體表現為問題流、政治流和政策流等,這些源流彼此獨立產生作用,但當這些源流在某個關鍵時間節點上相互匯合時,公共問題就會被提上政策議程,而這個關鍵時間節點被稱為“政策之窗”。[17]經典的三源流模型具有多種拓展形式,為研究議程設置和決策過程中的復雜細微問題提供了有益的分析框架。[18]

  基層智慧監管多階段多源流分析模型是對三源流模型的拓展。其中,問題流是指理想監管狀態與實際監管狀態之間的不匹配性,而且這種不匹配性亟需改變;政策流是指解決問題的各種思想、觀點和建議;政治流是指公權力部門權力調整、結構變更、內外部壓力等因素。當問題流、政策流與政治流匯合時,“政策之窗”才會開啟。“多階段”性突出表現為政策過程的漸次性,即線下管理模式創新是智慧監管的基礎,信息化是智能化的前提,只有充分實現智能化的監管才具有“智慧”屬性。概言之,基層智慧監管政策過程的完成需要經歷管理模式創新、信息化和智能化三個階段。前一個階段“政策之窗”的打開是后一個階段“政策之窗”開啟的前提。任何一扇“政策之窗”的開啟均得益于問題流、政治流和政策流的匯合,而部分問題也能在當前“政策之窗”開啟后得到解決;因此,當進入下一階段后,原有問題流、政治流和政策流的“流量”會有所減少,“溶質”也會發生變化,當環境因素的促進作用大于抑制作用時,“流速”會加大,反之,“流速”會減小。這也意味著,基層智慧監管的漸次性并非自然過渡和必然發生,而是極有可能在某個環節停滯。

  四、城市區級市場監管部門智慧監管案例分析

  (一)基層智慧監管的三種模式

  “互聯網+監管”是智慧監管的重要組成部分。上海、杭州等東部沿海城市的區級市場監管部門已將“互聯網+監管”融入日常監管中,并逐步向智慧監管邁進。食品安全監管是發揮智慧監管作用的主要領域,但各地的表現形式有所差異。一是“借力”模式,市場監管部門借助外力來實施智慧監管。在不改變監管部門組織結構和運作體系的前提下,監管部門積極尋求美團、大眾點評等平臺公司的支持,由平臺公司運用大數據分析技術對消費者評價中涉及安全和衛生等狀況的關鍵詞進行語義識別,鎖定相關餐飲服務主體并報送市場監管部門,由市場監管部門進行綜合研判后采取加強現場檢查或提前實施預防等措施。二是“筑力”模式,市場監管部門不借助已有平臺,而是筑造自有平臺來支持監管活動。如基于地理信息技術和空間圖層等建設食品安全信息平臺,實現監管對象數量、位置、法人、經營狀況等一目了然;同時,結合移動互聯網技術開發監管端、企業端和公眾端移動應用軟件,監管端能夠實時查詢監管對象基本信息、記錄監管過程;企業端記錄企業自查結果,并提供證照過期智能提醒服務;公眾端吸引公眾對消費體驗進行留言和評價。“筑力”模式能夠使監管部門全面掌握包括小餐飲在內的全部食品生產經營主體的實際情況。三是“通力”模式,將組織結構與運作等底層管理架構與信息技術采納等相互打通,互為增益;同時,實現“借力”和“筑力”相結合,目的是提升基層市場監管的綜合效能。

  (二)基于“通力”模式的政策過程分析

  S區是上海市最早成體系啟動智慧監管改革的地區之一,是比較典型的“通力”模式。S區區域面積不大,但市場監管主體數量龐大,種類繁多,平均每平方公里擁有市場主體近千家。S區市場監管部門與全國絕大多數城市區級市場監管部門具有較強的同構性,所承擔的職能和職責接近;在提升綜合市場監管效能方面遇到的問題也較為相似,因此該案例具有較好的典型性和代表性。研究運用基層智慧監管多階段多源流分析模型對S區智慧監管政策過程與創新機制進行分析。

  1.問題流

  S區組建市場監管局的目的是打破“九龍治水”的分段監管格局,踐行基層綜合執法改革,達到一支監管隊伍進一家企業的效果。但改革后,S區面臨諸多新的問題:第一,監管對象和投訴舉報量明顯上升。主要原因有:工商、質監和食藥監業務疊加,中央和地方“放管服”成效釋放,職業打假人的影響以及消費者維權意識的提升。第二,從專業監管到綜合監管轉型凸顯監管隊伍“本領恐慌”。基層同志普遍反映基層隊伍老化嚴重,尤其是讓站所老同志接受自己不熟悉的專業知識難度大、進展慢、積極性不高。市場監管職業對年輕人的吸引力低,本地新鮮血液難以補充進來,外地同志實習期的收入甚至還不夠交房租。這一問題甚至會直接侵蝕市場監管的專業化水平。監管能力的斷續性與監管業務的連通性,事實上導致絕大多數監管精力轉向流通領域,專業性較強的生產領域和消費環節的監管有所弱化。第三,監管機構內部業務縫隙較大,增加工作負擔。突出表現在業務流程、規范、標準、執法方式和文書并未完全統一;各類信息系統數量龐大,建設標準差異大,碎片化現象嚴重,數據共享性差;某基層所同志反映,每天僅查詢監管信息更新情況,一般要登錄五、六個賬號。

  2.政治流

  中國機構改革的合法性往往來自改革相對于權力運行方向的契合性。“自上而下”的機構改革符合權力自上而下施加約束的運行邏輯,下級機構出于對上級機構的服從會很快進行“職責同構”式的調整,因此往往改革速度較快。“自下而上”的機構改革過程則相當漫長甚至會中途夭折,只有當改革試驗較為成熟時,才會逐步推進較高層級政府機構的相應調整。如圖2所示,以2018年《深化黨和國家機構改革方案》為分界點,在此之前的綜合市場監管體制改革是“自下而上”進行的,從區級市場監管體制改革到全國范圍內“大市場監管”體系的布局,經過了整整四年時間;在此之后的綜合市場監管體制改革又回歸到“自上而下”的路徑,僅僅在2018年國家市場監督管理總局組建后的幾個月,上海市市場監管局也正式掛牌。

  對于S區市場監管部門而言,政治合法性的最大挑戰來自四年過渡期中縱向“職責異構”所帶來的困惑。在這個時期,基層監管機構只能通過監管機制創新來彌補機構異構帶來的摩擦,而且這種探索只能由基層市場監管主體自行完成;如果無法有效推進監管機制創新,機構整合可能會出現折返,既有損監管工作的連續性,又有損監管機構的公信力。因此,在“自下而上”的改革進程中,基層監管部門既要有改革者的勇氣和智慧,又要保持執行者的定力和耐心。

  3.政策流

  政策流本質上關注的是解決問題的各種方法。改革由S區市場監管部門主導,監管部門在沒有先例的情況下,探索性地提出以市場監管網格化管理為基底,逐步疊加信息化和智能化功能的政策方案。在網格化方面,S區強調運用網格化管理理念解決市場監管“最后一公里”的責任傳遞問題。網格劃分以市場監管所分布及其業務規模為依據,明確網格長和網格員職責,目的是推動市場監管責任落實與量化考核從各基層所向各單元網格延伸。在信息化方面,建設市場監管服務網格化指揮平臺,兼具日常監管與應急指揮功能;明確制度和數據接入規范,逐步完善指揮平臺與移動監測系統、遠程監測系統的數據對接;這將有助于疏通基層監管人力不足,日常監管覆蓋面有限,綜合執法基礎信息不完善等瓶頸。在智能化方面,重點考慮引入市場化力量進行數據歸集、清洗、共享、分析、使用和安全管理,在指揮平臺中嵌入大數據分析結果可視化功能,將指揮平臺升級成基層市場監管的“智慧大腦”。上述政策方案的實施會受到外部政策環境的促進或抑制作用。基層智慧監管必須體現國務院“雙隨機、一公開”的要求;與國家和各省市“互聯網+監管”系統、事中事后綜合監管平臺以及已有平臺中涵蓋的風險監測、企業信用公示等功能錯位發展;并且注重與所在城市智慧政府建設的數據和功能對接。

  4.政策之窗

  從不同源流的特點來看,問題流相對清晰且阻礙綜合監管效能的提升;政治流具有一定的隱蔽性,容易伴隨高層政府的政治選擇而發生根本性改變;政策流強調工具理性,大多為潛在的政策方案而非事先勾勒好的清晰政策藍圖,政策工具的選擇及其執行情況容易受到外部政策環境和技術發展的影響,由于鮮有先驗可循,一些政策方案是在“政策之窗”打開之后伴隨部分問題的解決和新問題的產生而逐步衍生而成的。在S區智慧推進中,問題流、政治流與政策流的匯合得益于關鍵事件的“助推”,而且網格化、信息化與智能化的“政策之窗”漸次打開,最終形成了智慧監管的政策雛形。其中,網格化“政策之窗”的打開源于當地主政領導的啟發,其他領域網格化管理的成熟發展以及原工商行政管理部門分組劃塊實施流通環節監管的經驗積累。尤其是網格化管理在消弭混亂、有效預防與連續全時域監管方面的潛在功能,對提升監管效能具有重要意義。[19]信息化“政策之窗”的打開得益于對執行《上海市食品安全條例》有關餐飲單位“明廚亮灶”改造的借力。“明廚亮灶”即要求餐飲服務主體通過透明玻璃或視頻系統等形式向公眾展示餐飲制作過程。S區將遠程監測數據實時傳入市場監管服務網格化指揮平臺,發現操作不當、后廚臟亂差等問題,由平臺工作人員及時向所在網格的市場監管人員發出指令,后者到現場進行監督、提醒、指導和糾正。智能化“政策之窗”的打開源于對數據公司的借力,該公司長期服務政府部門監管業務,較為熟悉“互聯網+監管”業務需求,在數據采集、清洗、挖掘、處理和分析等方面已經積累了較為成熟的經驗和較為廣泛的市場主體基礎數據。

  5.實施效果

  經過兩年多探索,S區智慧監管效能初步顯現:第一,搭建了區局、基層所和單元網格三級管理體系,增加了職業晉升與發展的機會,促進了監督執法隊伍的梯度培養。第二,實現監管資源與力量的優化配置。監管業務工作量可以考核到個人,并根據業務量飽和程度進行崗位間、網格間和所站間調整;監管覆蓋范圍和時段更加完整,確保問題發現與監督檢查無遺漏;遠程監測替代人力巡查,讓監管隊伍聚焦更加專業的領域,平衡綜合監管與專業監管的矛盾。第三,動態監管信息的大量匯聚和公共數據的綜合分析研判顯著提升,基層監管部門的風險識別和預警能力,為精準實施事中事后監管和探索實施預防性監管打下基礎。

  五、小結與啟示

  研究表明,基層智慧監管政策過程呈現從管理模式創新到信息化,再從信息化到智能化的多階段多源流模型的特點。管理模式創新是夯實線下實體監管的重要表現,也是實現線上信息化和智能化的基礎和前提。本案例中,管理模式創新主要表現為將網格化管理理念和模式引入基層市場監管所體制改革中,但實踐中還有許多其他變體。監管信息化的主要功能包括業務數據沉淀與電子化管理,提高監管數據查詢、調取與分享的效率,對監管執法活動實施過程監督與有痕管理,對監管人員績效量化考核等。監管信息化對提升監管效能的貢獻主要來源于電子化傳輸對人力作業的替代,本質上是傳統監管機制的延伸和升級。監管智能化則是監管深度信息化的表現,是對傳統監管機制的實質性超越。同時,表3進一步揭示了各個階段問題流、政治流與政策流“溶質”的主要變化。

  基于基層智慧監管多階段多源流分析模型的案例研究結果表明,智慧監管對綜合執法改革下持續提升基層市場監管效能的創新機制主要表現在三個方面:

  第一,以線上與線下監管相互“咬合”的方式協同推進市場監管效能提升。基層智慧監管政策過程的漸次性表明,必須處理好線上監管與線下監管的關系。以提升基層市場監管綜合效能為改革目標的智慧監管建設,既不是簡單將線下監管任務、流程和結果轉移到線上,也不是以電子化、信息化、數字化、自動化和智能化的線上活動來取代線下監管;基層智慧監管必須強調線上監管與線下監管的“雙輪驅動”、有機統一和同步推進。在智慧監管起步階段,夯實線下監管是保障線上監管有序推進的基礎和前提;在智慧監管向縱深推進階段,線上監管的不斷升級有助于形成對線下監管的持續“反哺”作用。

  第二,隨著智慧監管發展階段的漸次推進,技術發展對智慧監管的影響漸次增強。以往研究表明,在不同監管環節中,傳統信息技術與大數據、云計算、人工智能等新技術對智慧監管的影響存在差異,表1已對此作出闡述;本研究進一步指出,在管理模式創新階段,無論是傳統信息技術還是新技術,對智慧監管的作用都是有限的;再先進的信息技術也不能完全修復管理理念和管理模式的缺陷。當智慧監管進入深度發展階段時,信息技術采納水平、使用深度和新技術的快速迭代發展,將顯著提升線上監管水平;而且監管智能化比監管信息化更容易受到外部信息技術發展水平與監管數據、公共數據共享水平的影響。

  第三,智慧監管在全天候在場、監管數據深度利用和科學配置監管資源等方面的功能促進了基層市場監管能級的提升。智能技術能夠通過遠程監測、智能傳感、實時應答等構筑起監管者對監管對象的“全景敞視空間”,實現監管連續性與無縫隙性,彌補現場核查、專項檢查等的運動式、周期性與所查實問題的易反復性等缺陷。智能技術能夠在龐雜的低價值、低密度、碎片化的數據之間建立關聯性,通過對總體的分析替代對樣本的觀察,將看似無用雜亂無章的瑣碎數據轉變為具有潛在使用價值的高密度監管輔助信息。智能技術能夠在科學分析全程追溯、動態記錄與過程留痕數據的基礎上,通過全面感知、自動預警、風險預測等實現預防性監管,提高監管資源配置的科學化、精細化、精準化與均衡化水平。

  與此同時,基層智慧監管面臨著固守常態下的監管效能不足與創新突破下的維持監管合法性之間的張力;公共利益、監管者利益與監管對象利益之間的動態博弈;快速發展的新型信息技術對提升基層監管效能的潛在價值與監管主體跨層級、跨界別、跨領域合作治理的廣度與深度對實際監管效能可見性的依賴的交錯關系等諸多方面的挑戰。對此,應重點做好三個方面的工作:一是強化開放式監管理念,實現從僅僅依靠監管機構自身能力的單一主體監管模式,向發揮其他政府部門、市場主體和社會主體等多元利益相關主體在提升監管效能中的協同作用的整體性、系統性監管轉型;二是增強信息技術使用與智慧監管發展階段的銜接性,重點關注新技術與管理體系的適配性,技術采納與監管人員技術認同度和接受度的一致性,以及新技術使用對公共安全和個人隱私的無損性。三是完善智慧監管內外部評估體系,科學把握基層智慧監管所處階段、推進情況與實施效果,為準確識別問題流、政治流與政策流提供可靠依據。

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  本文刊發于《中國行政管理》2019年第8期,注釋略

[ 責編:李貝 ]
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2019-12-11 09:54
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2019-12-11 09:51
駐澳門部隊舉行軍營開放活動,裝甲步戰車編隊通過觀禮臺。
2019-12-11 09:50
12月10日,在科威特哈瓦利省,人們參觀第五屆海灣防務和航空展。12月10日,在科威特哈瓦利省,人們參觀第五屆海灣防務和航空展。新華社發(阿薩德 攝)  12月10日,在科威特哈瓦利省,人們參觀第五屆海灣防務和航空展。
2019-12-11 09:44
這是12月10日在巴基斯坦拉合爾拍攝的橙線列車。巴基斯坦拉合爾軌道交通橙線項目10日舉行建成和試車儀式,標志著巴基斯坦首條城市軌道交通項目建設完成。巴基斯坦拉合爾軌道交通橙線項目10日舉行建成和試車儀式,標志著巴基斯坦首條城市軌道交通項目建設完成。
2019-12-11 09:44
12月10日,吉喆球衣懸掛在球場上空。當日,在2019-2020賽季中國男子籃球職業聯賽(CBA)常規賽第15輪比賽中,北京首鋼隊舉行吉喆球衣退役儀式。
2019-12-11 09:43
12月10日,失事的智利空軍C-130大力神運輸機機上人員家屬抵達位于圣地亞哥的智利空軍后勤司令部。
2019-12-11 09:43
12月10日,中國紅基會湯計人道傳播基金發起人湯計向受助記者家屬發放資助款。中國紅十字基金會湯計人道傳播基金于2017年設立,是關注關愛新聞媒體從業者的專項基金。當日,中國紅十字基金會湯計人道傳播基金捐贈儀式暨第三批記者資助儀式在北京舉行,共有11名記者或記者家屬接受捐贈資助。
2019-12-11 09:41
今年3月,“澳門新八景”評選出爐。游客可以走進“澳門新八景”,體驗更多澳門獨特的自然、人文景觀和本地美食。
2019-12-11 02:59
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